Bilateral agreements and practical cooperation in transboundary environmental impact assessment

عندما يتم بناء مصنع أو محطة طاقة أو سد بالقرب من حدود وطنية، فإن الدخان أو الضوضاء أو التغيرات في المياه لا تتوقف عند الخط المرسوم على الخريطة؛ بل تمتد لتؤثر على حياة وصحة الناس في البلد المجاور. وللتعامل مع ذلك، وضعت الدول نظامًا يسمى تقييم الأثر البيئي العابر للحدود. وببساطة، هذه عملية يتعين فيها على الدولة التي تخطط لمشروع ما أن تدرس آثاره، وتشارك النتائج مع جارتها، وتسمح لمواطني تلك الجارة بمراجعة البيانات وإبداء مخاوفهم قبل بدء أي أعمال بناء. يعتمد هذا النظام على قواعد دولية تخبر الدول بوجوب التحدث مع بعضها البعض. ومع ذلك، غالبًا ما تغفل هذه القواعد العامة التفاصيل العملية والواقعية لكيفية حدوث ذلك الحوار فعليًا. من الذي يترجم الوثائق؟ ما هي المدة الزمنية المتاحة للناس لقراءتها؟ ماذا يحدث إذا تسبب المشروع في ضرر بعد سنوات من الموافقة عليه؟

لقد سعى باحث يدعى فويتشيك فوماتشكا (Vojtěch Vomáčka) للإجابة على هذه الأسئلة العملية من خلال النظر في الاتفاقيات المحددة التي تبرمها الدول مع بعضها البعض. فقد فحص مجموعة من المعاهدات والترتيبات من أوروبا وأجزاء أخرى من العالم ليرى كيف ينظم الجيران هذا العمل. لم يكن هدفه إيجاد قوانين جديدة، بل فهم كيفية تطبيق القوانين القائمة في الواقع. واكتشف أنه بينما تضع القواعد الدولية المسرح، فإن العمل الحقيقي لحماية البيئة عبر الحدود يعتمد على التفاصيل المحددة، والتي غالبًا ما يتم التغافل عنها، والمكتوبة في الاتفاقيات الثنائية. وهذه هي المواثيق بين دولتين محددتين والتي تقرر من يفعل ماذا، ومن يدفع التكاليف، وكيف يشارك الجمهور.

بدأت الدراسة بمقارنة خمس معاهدات رئيسية بين جيران أوروبيين، مثل ألمانيا وبولندا، وإستونيا ولاتفيا. ووجد الباحث أن هذه الاتفاقيات تؤدي وظيفة حيوية: فهي تسد الفجوات التي تتركها الأطر الدولية الأوسع. فعلى سبيل المثال، بينما قد تنص قاعدة عالمية على "مشاركة المعلومات"، تحدد معاهدة ثنائية بدقة أي الوثائق يجب ترجمتها وإلى أي لغة. وفي بعض الحالات، تتطلب الاتفاقية بين ألمانيا وبولندا ترجمة أجزاء محددة من التقرير إلى اللغة الرسمية للجار حتى يتمكن السكان من فهم المخاطر. وفي حالات أخرى، مثل الترتيب بين رومانيا وأوكرانيا، اتفقت الدولتان على استخدام اللغة الإنجليزية في مراسلاتهما الرسمية، ولكن يجب توفير الترجمة الشفوية للجلسات العامة حتى يتمكن السكان المحليون من التحدث وفهمهم. وبدون هذه القواعد المحددة، قد تتبع دولة ما القانون الدولي تقنيًا بإرسال تقرير، ولكن إذا كان بلغة لا يستطيع الجيران قراءتها، فإن الجمهور يُستبعد فعليًا من العملية.

كما سلط البحث الضوء على أن توقيت هذه الاتفاقيات يكتسب أهمية كبيرة. فبعض الدول توقع معاهدات عامة تضع نظامًا لأي مشروع مستقبلي، مما ينشئ لجنة دائمة للتعامل مع النزاعات والتنسيق. بينما تأتي دول أخرى إلى الطاولة فقط عندما تظهر مشكلة محددة. فحصت الورقة عدة أمثلة واقعية حيث ولد التعاون من رحم الصراع. في إحدى الحالات المتعلقة بمنجم لجنّيت في بولندا هدد إمدادات المياه في جمهورية التشيك، تفاوضت الدولتان على اتفاقية محددة بينما كانت المنازعة لا تزال في المحكمة. وقد ربط هذا الاتفاق عمليات المنجم مباشرة بقياسات المياه الجوفية، مما خلق قاعدة واضحة: إذا انخفضت مستويات المياه كثيرًا، يجب إيقاف التعدين. وفي حالة أخرى، أدت منازعة حول استصلاح الأراضي بين ماليزيا وسنغافورة إلى تسوية أنشأت لجنة مشتركة لمراقبة جودة المياه، مما حول المعركة القانونية إلى شراكة إدارة طويلة الأمد. وغالبًا ما توفر هذه الصفقات المرتبطة بمشاريع محددة إجابات أكثر ملموسة من المعاهدات العامة لأنها تعالج المخاطر المعروفة بحلول متفق عليها بدقة.

وقد ركز جزء كبير من الدراسة على الناس الذين يعيشون بالقرب من هذه الحدود. ووجد الباحث أن قواعد المشاركة العامة تختلف بشكل كبير. ففي بعض الاتفاقيات، تتحمل حكومة الدولة التي تبني المشروع تكاليف الترجمة وتنظيم الاجتماعات العامة في البلد المجاور. وفي اتفاقيات أخرى، تكون المسؤولية أقل وضوحًا، مما يترك الأمر للسلطات المحلية لتحديد كيفية إبلاغ سكانها. وتشير الورقة إلى واقع مقلق: حتى عندما تتبادل الحكومات تقارير مفصلة، قد لا تصل تلك الوثائق أبدًا إلى السكان المتضررين، أو قد تُقدم بلغة لا يستطيع السكان استخدامها. وتقترح الدراسة أنه لكي تكون المشاركة العامة حقيقية، يجب أن تنص الاتفاقيات صراحة على حق السكان في تلقي المعلومات بلغة يفهمونها وأن يكون لديهم مسار واضح لتقديم تعليقاتهم إلى صناع القرار.

كما بحث البحث فيما يحدث بعد الموافقة على المشروع. غالبًا ما تسمح القواعد الدولية بإجراء "تحليل ما بعد المشروع"، حيث تتحقق الدول مما إذا كانت التنبؤات البيئية صحيحة. ومع ذلك، وجدت الدراسة أنه في العديد من المعاهدات العامة، تُترك هذه الخطوة لقرار لاحق. فقد تتفق الدول على مراجعة البيانات لاحقًا، لكنها لا تلتزم دائمًا بما ستفعله إذا أظهرت البيانات وجود ضرر. وفي المقابل، تضمنت الاتفاقية المحددة بين جمهورية التشيك وبولندا بشأن منجم توروف (Turów) آلية واضحة: إذا ظهرت أدلة محددة على ضرر في المياه الجوفية، يجب تقييد عمليات التعدين فورًا. وهذا يوضح أنه بينما يمكن للمعاهدات الواسعة تنظيم الحوار الأولي، فإنها غالبًا ما تفتقر إلى "الأسنان" لفرض الإجراءات بعد حدوث الأمر. والترتيبات الأكثر فعالية هي تلك التي تحدد الاستجابة للتغيرات البيئية المحددة قبل بدء المشروع.

وإلى جانب المعاهدات البيئية المخصصة، وجدت الدراسة أن واجبات التقييم غالبًا ما تكون مخفية داخل اتفاقيات تتعلق بالمياه المشتركة. فالدول التي تشترك في نهر ما غالبًا ما تمتلك لجانًا لإدارة تدفق المياه وجودتها. ويمكن لهذه الهيئات أيضًا التعامل مع التقييمات البيئية، مما يعني أن الدولة لا تحتاج دائمًا إلى "معاهدة بيئية" منفصلة للتنسيق مع جارتها. فعلى سبيل المثال، تضع الاتفاقيات بين أنغولا وناميبيا، أو بين موزمبيق وزيمبابوي، واجبات التقييم البيئي ضمن أطر إدارة المياه القائمة لديهم. ويربط هذا النهج تقييم مشروع جديد بالإدارة اليومية المستمرة لمورد مشترك. ويشير هذا إلى أن أفضل طريقة لتنظيم الحماية عبر الحدود ليست دائمًا في كتابة قانون جديد، بل في استخدام المؤسسات التي تعمل بالفعل معًا لإدارة الأرض والمياه التي يتشاركونها.

وفي الختام، تخلص الورقة إلى أن الاتفاقيات الثنائية هي الجسر الأساسي بين الوعود الدولية رفيعة المستوى والواقع على الأرض. فهي لا تنشئ بالضرورة معايير بيئية جديدة، لكنها تحدد من هو المسؤول عن تنفيذها. وهي تحدد ما إذا كان بإمكان أحد السكان في بلد مجاور قراءة التقرير المتعلق بمصنع جديد وما إذا كانت مخاوفهم ستُسمع. وتوصي الدراسة بأن تكون الاتفاقيات المستقبلية أكثر صراحة بشأن هذه الواجبات العملية؛ إذ يجب أن تنص بوضوح على وجوب إبلاغ السكان المتضررين بلغة يفهمونها، وأنه يجب أن يكون هناك عملية محددة للاستجابة للأضرار البيئية بعد بناء المشروع. ومن خلال التركيز على هذه التفاصيل، يمكن للدول أن تتجاوز مجرد تبادل الوثائق نحو نظام يحمي فيه الجيران بيئتهم حقًا.