"The New Era of Tech-Enabled Traceability": Tensions between the FDA's Data Governance Vision and the Lived Realities of Food Producers

본 논문은 데이터 페미니즘(Data Feminism)을 활용하여 FDA의 식품 추적성 규칙(Food Traceability Rule)에 대한 공공 의견을 분석하며, 기술 기반의 추적성을 의무화하는 것이 어떻게 식품 생산자를 데이터 노동자로 재구성하고, 재정적 제약, 인프라의 한계, 규제의 모호함으로 인해 자원이 부족한 이해관계자들에게 상당한 부담과 긴장을 초래하는지를 밝힌다.

핵심

개요: 식품 안전을 위한 새로운 규칙

미국 정부(FDA)가 식품 공급망을 위한 초고속, 첨단 기술 기반의 "비상 브레이크"를 구축하려고 한다고 상상해 보세요. 만약 누군가 나쁜 음식으로 인해 병에 걸린다면, 그 원인이 정확히 어디에서 왔는지 파악하여 몇 주가 아닌 몇 분 만에 확산을 막고 싶어 합니다.

이를 위해 그들은 **식품 추적성 규칙(Food Traceability Rule)**이라는 새로운 규칙을 만들었습니다. 2026년부터 잎채소, 토마토, 패류와 같은 특정 신선 식품을 재배, 포획, 포장 또는 판매하는 모든 이들은 매우 상세한 디지털 기록을 유지해야 합니다. 그들은 식품이 정확히 어디서 왔고, 어디로 갔으며, 언제 이동했는지를 반드시 기록해야 합니다.

정부는 이를 "기술 기반 추적성의 새로운 시대"라고 부릅니다. 그들은 모두가 동일한 디지털 언어를 사용하여 시스템이 원활하고 안전하게 돌아가는 세상을 꿈꿉니다.

문제점: 농부를 데이터 입력 사무원으로 만들기

이 논문의 연구자들은 목표 자체는 숭고하지만, 규칙이 작성된 방식이 거대한 문제를 일으킨다고 주장합니다. 이 규칙은 농부, 어민, 소규모 상점 주인들을 갑자기 데이터 노동자로 만들어 버립니다.

이렇게 생각해 보세요. 당신이 아름다운 의자를 만드는 것을 사랑하는 숙련된 목수라고 가정해 봅시다. 어느 날 정부가 당신에게 이렇게 말합니다. "당신의 가게를 계속 운영하려면, 이제 당신이 사는 모든 나사와 사용하는 모든 못, 그리고 방문하는 모든 고객에 대한 복잡한 스프레드시트를 매일 4시간씩 작성해야 합니다."

당신는 여전히 목수이지만, 이제는 풀타임 회계사 역할도 수행해야 합니다. 논문은 FDA의 규칙이 식품 생산자들에게 정확히 이 일을 강요하고 있다고 주장합니다. 이는 단순히 목록을 요구하는 수준을 넘어, 그들의 삶 전체를 데이터 수집 중심으로 재편하도록 강요하는 것입니다.

세 가지 큰 긴장 관계 (시스템의 "균열")

연구자들은 이 규칙의 영향을 받는 사람들로부터 1,000건 이상의 공개 의견을 분석했습니다. 그들은 이 새로운 시스템이 실제 현실과 충돌하는 세 가지 주요 방식을 발견했습니다.

1. "배낭"의 부담 (개인적 고충)

소규모 농가나 가족 경영 빵집에게 이 새로운 업무는 마라톤을 뛰면서 돌이 가득 담긴 무거운 배낭을 메고 달리는 것과 같습니다.

• 학습 곡선: 그들은 이전에는 전혀 필요 없었던 기술적 용어(예: "추적성 로트 코드" 또는 "핵심 추적 이벤트")라는 새로운 언어를 배워야 합니다.
• 비용: 컴퓨터와 소프트웨어를 구매해야 하며, 타이핑을 도와줄 사람을 고용해야 합니다.
• 현실: 직원 한 명뿐인 작은 빵집 주인에게 모든 달걀이 어디서 왔는지 추적하라고 요구할 수 있습니다. 만약 그들에게 컴퓨터가 없거나 데이터를 입력할 사람을 고용할 돈이 없다면, 그들은 달걀 판매를 중단하거나 폐업해야 할 수도 있습니다. 이 규칙은 거대 산업형 농장과 아주 작은 가족 농장을 똑같이 취급하며, 이는 공정하지 않습니다.

2. "잘못된 지도" 문제 (생산 현장의 현실)

정부의 규칙은 도시를 위해 그려진 지도인데, 이를 울창하고 진흙투성이인 숲을 항해하는 데 사용하고 있는 것과 같습니다.

• 인터넷 부재: 많은 농촌 지역의 농장에는 안정적인 인터넷이 없습니다. 만약 정부가 "문제가 발생하면 24시간 이내에 디지털 스프레드시트를 보내라"고 한다면, 외딴 지역의 농부는 파일을 보내기 위해 신호를 찾으러 30마일을 운전해서 나가야 할지도 모릅니다.
• 문화적 가치: 아미시(Amis) 공동체처럼 종교적 이유로 전기와 컴퓨터 사용을 의도적으로 피하는 집단이 있습니다. 이 규칙에는 그들이 가치관을 꺾지 않고도 참여할 수 있게 해주는 방법이 없습니다.
• 복잡한 현실: 실제 농사는 복잡합니다. 작물은 순환하고, 동물은 이동하며, 때로는 물건이 보관 없이 바로 다른 트럭으로 옮겨지기도 합니다(크로스 도킹). 규칙은 이러한 유동적이고 복잡한 현실을 경직되고 컴퓨터 친화적인 상자 안에 억지로 밀어 넣으려 합니다. 이는 마치 말랑말랑한 물풍선을 사각형 판지 상자에 넣으려는 것과 같아서, 풍선은 터지거나 내용물이 새어 나오게 됩니다.

3. "모호한 지침"의 덫 (정책적 혼란)

정부는 "우리는 유연성을 원합니다! 여러분이 원하는 어떤 시스템이든 사용할 수 있습니다!"라고 말했습니다. 하지만 연구자들은 이 "유연성"이 사실은 덫이라는 것을 발견했습니다.

• 백지 상태: FDA는 모두에게 빈 엑셀 템플릿을 주었지만, 그것을 정확히 어떻게 채워야 하는지, 혹은 서로 다른 회사들이 어떻게 소통해야 하는지에 대해서는 말해주지 않았습니다.
• 추측 게임: 명확한 표준이 없기 때문에 모든 농장과 상점은 어떻게 해야 할지 스스로 추측해야 합니다. 어떤 곳은 하나의 앱을 사용하고, 어떤 곳은 수첩을 사용하며, 또 다른 곳은 다른 스프레edsheet를 사용할 것입니다.
• 결과: 모두가 같은 언어로 말하는 매끄러운 고속도로 대신, 고립된 섬들이 생겨납니다. 식품 안전 문제가 발생했을 때, 각자의 시스템은 서로 대화할 수 없을지도 모릅니다. 모두를 돕기 위한 "유연성"은 오히려 아무도 게임의 규칙을 알 수 없게 만들어 혼란과 추가적인 업무를 초래했습니다.

핵심 요점: 노동자가 아닌 파트너로서

논문은 이 일을 수행하는 사람들(농부와 생산자들)이 부수적 피해(collateral damage)—즉, 좋은 아이디어의 불행한 부작용—처럼 취급받고 있다고 결론짓습니다.

연구자들은 이들이 필수적인 파트너로 간데 보아야 한다고 주장합니다. 이들이 없다면 안전한 식품 시스템은 존재할 수 없습니다. 정부가 이들에게 이 무거운 짐을 지우고 싶다면 다음과 같은 조치가 필요합니다.

1. 부담을 인정할 것: 이것이 어렵고, 비용이 많이 들며, 혼란스러운 작업임을 인정해야 합니다.
2. 그들의 목소리를 들을 것: 그들의 불만을 단순한 소음이 아닌 전문가의 조언으로 취급해야 합니다.
3. 도구를 개선할 것: 단순히 "알아서 하라"고 말하는 대신, 더 나은 지원, 더 명확한 규칙, 그리고 그들의 삶에 실제로 적합한 기술을 제공해야 합니다.

이것이 우리에게 왜 중요한가 (CSCW 관점)

저자들은 인간과 기술이 어떻게 상호작용하는지를 연구하는 전문가들(CSCW)입니다. 그들은 정부가 거대한 문제를 해결하기 위해 기술을 사용하려 할 때, 현장에 있는 인간을 잊는 경우가 많다고 말합니다.

그들은 기술 전문가들이 다음과 같은 역할을 수행해야 한다고 제안합니다.

• 보이지 않는 것을 보이게 만들기: "데이터 작업" 또한 실제적이고 힘든 노동임을 세상에 보여주어야 합니다.
• 더 나은 소통의 장 만들기: 사람들이 정부 및 서로와 대화할 수 있는 더 나은 방법을 만들어, 허공에 대고 외치는 상황이 되지 않도록 해야 합니다.
• "임시방편"을 돕기: 규칙이 개선되기를 기다리는 동안 사람들이 현재의 혼란스러운 상황에서 살아남을 수 있도록 돕는 도구를 설계해야 합니다.

요약하자면, 정부는 식품 안전을 위한 첨단 엔진을 만들었지만, 운전자(농부)에게 적절한 자동차, 적절한 지도, 심지어 적절한 연료가 있는지 확인하는 것을 잊었습니다.

기술 요약

기술 요약: "기술 기반 추적성의 새로운 시대": FDA의 데이터 거버넌스 비전과 농식품 생산자들의 삶의 현실 사이의 긴장

문제 제lement (Problem Statement)
미국 식품의약국(FDA)은 식품안전현대화법(FSMA)에 따라, 고위험 식품에 대해 상세하고 표준화된 추적 기록을 유지하도록 하는 식품 추적성 규칙(Food Traceability Rule)을 시행하여 2026년 1월까지 농식품 공급망 이해관계자들이 이를 준수하도록 의무화했다. FDA의 비전은 '기술 기반 추적성의 새로운 시대'로, 조화된 데이터가 오염된 식품을 신속하게 식별하고 제거하기 위한 공중보건 인프라 역할을 수행하는 것이다. 그러나 본 논문은 이러한 데이터 중심의 거버넌스 비전이 다양한 이해관계자들(농민, 어민, 가공업자, 소매업자)을 실질적으로 '데이터 노동자(data workers)'로 재구성한다고 주장한다. 이러한 재구성은 정책 설계 과정에서 흔히 보이지 않는 상당한 부담을 지우며, 효율성이라는 추상적인 비전과 이를 수행해야 하는 이들의 삶의 현실 사이에 괴리를 만든다. 핵심 문제는 규칙의 표준화된 요구사항과 이해관계자들의 다양한 인프라적, 문화적, 운영적 역량 사이의 불일치이며, 이는 자원이 부족한 소규모 엔티티에 불균형적인 부담을 초래한다。

연구 방법론 (Methodology)
저자들은 2014년부터 2021년 사이에 Regulations.gov에 제출된 1,198건의 식품 추적성 규칙 관련 공공 의견(public comments)에 대해 질적 문서 분석을 수행했다.

• 데이터 코퍼스 (Data Corpus): 데이터셋은 농민, 어민, 산업 협회, 소비자 등 다양한 이해관계자로부터 제출된 텍�스트, PDF 첨부 파일 및 이들의 조합을 포함한다. 저자들은 손상되거나 중복된 파일을 필터링한 후 1,337개의 파일을 처리했다.
• 이론적 프레임워크 (Theoretical Framework): 분석은 데이터 페미니즘(Data Feminism), 특히 첫 번째 원칙인 "권력 조사하기(Examine Power)"를 중심으로 이루어졌다. 이 관점은 공공 의견을 단순한 피드백이 아니라, 소외된 위치에서의 비판과 저항의 능동적인 표현으로 취급하며, 누가 부담을 짊어지는지, 그리고 누구의 목소리가 들리거나 지워지는지에 초점을 맞춘다.
• 분석 과정 (Analytical Process): 분석은 두 단계로 진행되었다:
  1. 개방 코딩 (Open Coding): 정책 실행과 이해관계자의 현실 사이의 반복되는 긴장 관계(예: 교육적 부담, 기술적 선택지의 부재)를 식별하기 위해 상향식(bottom-up) 접근 방식을 사용했다.
  2. 키워드 중심 분석 (Keyword-Driven Analysis): 특정 규제 약어 및 용어(FTL, TLC, CTE, KDE, 전자 스프레드시트)를 검색하여 이해관계자들이 정책에 의해 부과된 구체적인 데이터 작업 구조를 어떻게 해석하고, 저항하며, 재구성하는지 조사했다.
  3. 합성 (Synthesis): 코드를 정제하고 클러스터링하여 주제별로 묶었으며, 개인적, 환경적, 정책적 수준에서의 긴장 패턴을 드러내기 위해 해석했다.

주요 연구 결과 (Key Findings)
본 연구는 이해관계자를 데이터 노동자로 재구성하면서 발생하는 세 가지 주요 긴장을 식별한다:

1. 개인적 부담 (교육적, 노동적, 재정적 부담):

   • 교육적 측면: 이해관계자들, 특히 소규모 운영자들은 새로운 용어(예: 핵심 추적 이벤트(CTE), 핵심 데이터 요소(KDE))와 디지털 도구를 이해하기 위한 가파른 학습 곡선에 직면해 있다. 종이 기록에서 디지털 기록으로의 전환은 식품 생산 전문가에서 데이터 수집가로의 심오한 정체성 변화로 묘사된다.
   • 노동적 측면: 면제 대상인 상류(upstream) 엔티티와 상호작용할 때 기존의 종이 기록을 디지털화하기 위해 상당한 수동 노동이 필요하다. 이는 하류(downstream) 엔티티에 불균형적으로 전가되는 '디지털화 부담'을 생성한다.
   • 재정적 측면: 인력 채용, 소프트웨어 구매, 데이터 저장과 관련된 비용은 연간 매출 25,000달러 면제 기준을 갓 넘긴 소규모 사업자들에게 매우 과도한 것으로 언급된다.

2. 생산 환경의 실행 불가능성 (Production Environment Infeasibility):

   • 인프라적 한계: 규칙은 안정적인 인터넷 접속과 디지털 기기에 대한 보편적 접근을 가정한다 오염 발생 시 24시간 이내에 전자 스프레드시트를 제출해야 하는 규정은 농촌 지역 이해관계자들에게 큰 장벽이 된다.
   • 문화적 인프라: 아미시(Amish) 공동체와 같은 특정 집단은 종교적 또는 개인적 이유로 디지털 기술을 의도적으로 거부한다. 규칙의 디지털 기록 방식은 이러한 정체성과 충돌하며, 이들을 배제하거나 불이행을 강요하는 결과를 낳는다.
   • 유동적인 생산 관행: 규칙의 경직된 범주(예: "선적", "수령", "최초 수령")는 크로스 도킹(cross-docking)이나 작물 위치가 순환하는 다각화된 농업과 같은 실제의 유동적인 관행을 반영하지 못한다. 이해관계자들은 복잡하고 비선형적인 공급망을 불연속적인 데이터 필드에 강제로 끼워 맞추려 할 때 혼란과 실행 불가능성을 보고한다.

3. 유연성으로 위장된 정책적 모호성 (Policy Ambiguity Masquerading as Flexibility):

   • 특정 기술을 강제하지 않음으로써 "유연성"을 확보하려는 규칙의 결정은 상호 운용성 표준의 부재를 초래한다. 이해관계자들은 데이터를 어떻게 구성할지 스스로 해석해야 하며, 이는 노력의 중복, 투자 불일치, 그리고 자신의 시스템이 다른 시스템과 통신할 수 있는지에 대한 불확실성으로 이어진다.
   • 이러한 모호성은 기술적 조정과 표준화의 부담을 개별 이해관계자에게 전가하며, 조화롭고 상호 운용 가능한 시스템 구축이라는 본래의 목표를 저해한다.

주요 기여 (Key Contributions)

• 데이터 노동에 대한 경험적 설명: 본 논문은 데이터 기반 정책이 어떻게 농식품 이해관계자를 데이터 생산자로 재구성하는지에 대한 상세한 경험적 설명을 제공하며, 이러한 시스템을 유지하기 위해 필요한 보이지 않는 노동을 강조한다.
• 긴장의 식별: 데이터 기반 거버넌스가 국가적 규모로 부과될 때 발생하는 세 가지 구체적인 긴장 지점(개인적, 환경적, 정책적 수준)을 명시한다.
• 이해관계자의 재정의: 데이터 노동자로 재구성된 이해관계자들을 단순히 준수 의무를 지는 행위자가 아니라 '의미 있는 정책 파트너'로 인식해야 한다고 주장한다.
• CSCW의 역할: 저자들은 CSCW(컴퓨터 지원 협업 작업) 커뮤니티가 보이지 않는 부담을 밝혀내고, 이해관계자들이 우려를 목소리 낼 수 있는 참여적 민주적 메커니즘을 지원하며, 부과된 데이터 작업에 적응(making-do)하는 것을 돕는 데 중요한 역할을 할 수 있다고 제안한다.

의의 및 주장 (Significance and Claims)
본 논문은 선의로 의도된 연방 정책이 자원이 가장 적은 이들에게 불균형적인 부담을 지움으로써 기존의 권력 불균형을 강화할 수 있다고 주장한다. 저자들은 데이터 페미니즘 렌즈를 적용하여, 정책 설계에서의 "평등한" 대우가 실제로는 준수를 위한 물질적, 문화적 전제 조건을 무시하기 때문에 불평한 결과를 초래할 수 있음을 입증한다.

저자들은 자신들의 연구가 데이터 기반 거버넌스가 어떻게 불평등한 데이터 작업을 만들어내는지에 대한 사례 연구를 추가함으로써 CSCW 문헌에 기여한다고 겸허히 주장한다. 이들은 특정 소프트웨어 솔루션이나 입법 개혁을 제안하는 것이 아니다. 대신, 관점의 전환을 주장한다: 즉, 데이터 준수의 노동을 인식하고, (특정 기술을 강제하는 것이 금지된) 정책 실행의 구조적 제약을 인정하며, CSCW가 어떻게 더 민주적이고 형평성 있는 데이터 기반 정책 작업을 지원할 수 있는지 탐구하는 것이다. 논문은 이러한 긴장을 해결하기 위해서는 이해관계자를 규제의 수동적 수혜자로 보는 것을 넘어, 그들의 삶의 현실이 정책 설계에 반영되어야 하는 필수적인 파트너로 보는 시각의 변화가 필요함을 강조한다.