Actor Contestation in Coastal Development Policy Formulation: A Systematic Literature Review of Political, Institutional, and Fiscal Dynamics in Indonesia

거대한 해안가 게임: 누가 결정하는가?

해안선을 바다와 육지가 만나는 거대하고 북적이는 놀이터라고 상상해 보세요. 그곳은 물고기를 잡고, 해변을 방문하고, 항구를 건설하며, 폭풍으로부터 집을 보호할 수 있는 잠재력으로 가득 찬 곳입니다. 하지만 여기 함정이 있습니다. 이 놀이터에는 단 한 명의 심판이 없습니다. 대신, 중앙 정부와 지방 시장부터 대형 건설 회사, 어민, 지역 사회 단체에 이르기까지 모든 이들이 참여하는 거대하고 혼란스러운 "누가 대장인가?" 게임이 운영되고 있습니다. 과학계에서는 이를 **연안 거버넌스(coastal governance)**라고 부릅니다. 이는 서로 같은 파이를 나누어 가지려 할 때, 서로 다른 집단이 어떻게 규칙을 만들고 자원을 공유하는지를 연구하는 학문입니다.

이 게임의 핵심 아이디어는 **행위자 경합(actor contestation)**입니다. 여기서 "행위자"를 플레이어로, "경합"을 서로 다른 생각을 가진 이들 사이에서 일어나는 논쟁, 협상, 때로는 싸움이라고 생각하세요. 한 그룹은 멋진 호텔을 짓고 싶어 하는 반면, 다른 그룹은 어업 구역을 보호하고 싶어 할 수 있습니다. 그들은 저마다 다른 도구를 가지고 있습니다. 어떤 이들은 돈을 가지고 있고, 어떤 이들은 법을, 어떤 이들은 투표권을, 또 어떤 이들은 현지 파도에 대한 깊은 지식을 가지고 있습니다. 과학자들이 던지는 큰 질문은 이것입니다: 이러한 논쟁들이 실제로 최종 결정에 어떤 영향을 미치는가? 돈이 가장 많은 그룹이 승리하는가, 아니면 가장 좋은 계획을 가진 그룹이 승리하는가? 그리고 왜 어떤 연안 프로젝트는 아주 잘 작동하는 반면, 다른 것들은 무너지는가? 이를 이해하는 것은 왜 어떤 지역은 번영하고 어떤 지역은 고전하는지를 보여주며, 해안을 건설하는 것이 단순히 공학의 문제가 아니라 정치, 권력, 그리고 사람에 관한 문제임을 드러냅니다.

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논문의 거대한 발견: 단순한 착오가 아니라 싸움이다!

모하마드 아피푸딘(Mohammad Afifuddin)과 메디 아긴타 히다야트(Medhy Aginta Hidayat)가 작성한 이 논문은 인도네시아의 연안 개발 정책이 어떻게 만들어지는지라는 미스터리를 풀기 위해 50개의 서로 다른 단서(연구 사례)를 살펴보는 탐정 소설과 같습니다. 저자들은 단순히 누가 참여하는지를 나열하는 데 그치지 않고, 삽이 모래를 치기 전 단계에서 일어나는 복잡하고 시끄러우며 종종 은밀하게 진행되는 '실제적인 행동' 속으로 깊이 파고듭니다.

주요 발견은 약간의 반전이 있는 줄거리와 같습니다: 연안 문제는 단순히 모두가 서로 대화하는 것을 잊어버린 "조정 실패(coordination failures)"가 아닙니다. 저자들은 이것이 그보다 훨씬 더 격렬하다고 주장합니다. 이것은 의도적인 투쟁입니다. 친구들이 자동차 여행을 계획하는 상황을 상상해 보세요. "조정 실패"라면 목적지를 정하는 것을 깜빡한 상황일 것입니다. 하지만 이 논문은 진짜 문제가 한 친구는 해변에 가고 싶어 하고, 다른 친구는 산에 가고 싶어 하며, 그들은 모두 누가 운전대를 잡을지, 누가 기름값을 낼지를 두고 싸우고 있다는 것이라고 말합니다. 저자들은 이를 행위자 경합이라고 부릅니다. 그들은 최종 정책이 결코 완벽한 타협안이 아니며, 대개 누가 운전대를 잡았는지, 누가 기름값을 낼 돈이 가장 많았는지, 그리고 누가 다른 사람들을 조용히 시킬 수 있었는지의 결과라는 것을 발견했습니다.

논문은 이 집단들이 싸우고 협상하는 여섯 가지 주요 방식을 식별합니다:

1. 관료적 협상(Bureaucratic Bargaining): 정부 기관들이 자신의 예산과 규칙을 움켜쥐고 권력을 유지하기 위해 "밀당"을 하는 것.
2. 관할권 갈등(Jurisdictional Conflict): "대장(중앙 정부)"이 "지역 대장(지방 정부)"에게 지시를 내리는 동안, 지역 대장은 "하지만 이건 내가 해결해야 할 문제라고요!"라고 말하는 상황.
3. 국가-기업 연합(State-Corporate Coalitions): 정부와 대기업이 마치 강력한 커플처럼 팀을 이루어, 일반적인 규칙을 건너뛰면서라도 항구나 호텔 같은 대규모 프로젝트를 빠르게 밀어붙이는 것.
4. 정당 경쟁(Party Competition): 정치인들이 자신들의 지지자들에게 줄 "선물(돈과 프로젝트)"을 누구에게 줄 것인지를 두고 싸우는 것.
5. 기술 관료적 배제(Technocratic Exclusion): 화려한 차트와 데이터를 가진 "전문가"들이 "우리 말을 믿으세요, 우리가 제일 잘 압니다"라고 말하며 실제 그곳에 사는 지역 주민들을 배제하는 것.
6. 참여적 대응 동원(Participatory Counter-Mobilization): "약자들"(어민이나 지역 주민 등)이 조직화하여 항의하거나 미디어를 활용해 "잠깐만요! 이 계획은 우리에게 피해를 줍니다!"라고 외치는 것.

저자들은 이러한 싸움이 특정 "무대" 또는 게임의 단계에서 발생한다는 것을 발견했습니다. 먼저, 의제 설정(문제가 무엇인지 결정하는 단계)이 있습니다. 그다음은 공간 계획(지도를 그리고 무엇이 어디에 들어갈지 결정하는 단계)입니다. 그다음은 예산 편성(누가 돈을 가질지 결정하는 단계)입니다. 마지막으로 집행(실제로 건설하는 단계)과 모니터링(잘 되었는지 확인하는 단계)이 있습니다. 논문은 만약 당신이 왜 어떤 연안 프로젝트가 성공하거나 실패했는지 이해하고 싶다면, 각 단계에서 누가 싸움에서 이겼는지를 살펴봐야 한다고 제안합니다.

논문이 알지 못하는 것 (그리고 그것이 중요한 이유)

여기서 논문은 매우 솔직해집니다. 이 논문은 훌륭한 아이디어를 많이 담고 있지만, 저자들은 자신들이 아직 모든 답을 가지고 있지는 않다고 인정합니다. 그들은 인도네시아의 연안 프로젝트에 투입되는 구체적인 금액에 정치 정당이 어떻게 영향을 미치는지 증명하지 못했다는 점을 명시적으로 밝힙니다.

이렇게 생각해 보세요: 논문은 "다른 게임들에서 플레이어가 더 많은 팀이 승리하는 경우가 많다는 것을 우리는 알고 있습니다. 우리는 여기서도 마찬가지일 것이라고 추측하지만, 아직 이 특정 게임의 점수를 실제로 세어보지는 않았습니다"라고 말하는 것입니다. 그들이 가진 증거는 주로 어떻게 '집행(건설)'되는지 또는 서로 다른 집단이 어떻게 '대화'하는지에 관한 것입니다. 하지만 "누가 정치적으로 권력을 잡고 있는가"와 "해변에 얼마나 많은 돈이 가는가" 사이의 직접적인 연결 고리는 여전히 가설—즉, 더 많은 테스트가 필요한 강력한 추측—입니다.

또한 논문은 지방 분권화(지방 자치 단체에 권한을 주는 것)가 자동으로 좋은 것이라고 생각해서는 안 된다고 경고합니다. 그것은 양날의 검입니다. 한편으로는 지역 지도자들이 그 지역을 더 잘 압니다. 다른 한편으로는, 모두가 자기 몫의 파이를 차지하기 위해 싸우느라 아무도 큰 그림을 보지 못하는 혼란을 초래할 수 있습니다. 저자들은 해결책이 단순히 지역에 더 많은 권한을 주거나 중앙으로 권한을 다시 가져오는 것이 아니라, 적절한 사람이 적절한 일을 수행할 수 있도록 적절한 권한을 갖게 만드는 방법이라고 제안합니다.

모두를 위한 "그래서 어쨌다는 것인가?"

그렇다면, 이것이 호기심 많은 십 대나 해안 근처에 사는 모든 이들에게 어떤 의미가 있을까요? 논문은 만약 우리가 더 나은 연안 정책을 원한다면, 단순히 "더 나은 회의"나 "더 많은 팀워크"에만 의존해서는 안 된다고 제안합니다. 우리는 게임의 규칙 자체를 고쳐야 합니다.

저자들은 우리에게 투명성(모두가 예산과 계획을 볼 수 있도록), 실질적 참여(계획이 확정된 후가 아니라, 확정되기 전에 사람들이 목소리를 낼 수 있도록), 그리고 강력한 제도(사람들이 서로의 말을 듣도록 강제하는 규칙)가 필요하다고 제로합니다. 그들은 만약 우리가 싸움을 무시하고 단순히 "조정"하려고만 한다면, 본질을 놓치게 된다고 주장합니다. 싸움은 과정 그 자체입니다. 목표는 싸움이 공정한 방식으로 일어나도록 만드는 것입니다. 즉, 가장 큰 피해를 입는 사람들(예: 어업 구역을 잃는 어민들)이 실질적인 목소리를 낼 수 있고, 돈이 가장 많은 사람들(예: 대형 투자자들)이 게임 전체를 사버릴 수 없는 구조를 만드는 것입니다.

요약하자면, 이 논문은 해안을 건설하는 것이 단순한 건설 프로젝트가 아니라 정치적 드라마라는 것을 알려줍니다. 그것은 누가 이기고, 누가 지며, 규칙이 어떻게 쓰이는지에 대한 이야기입니다. 그리고 우리가 이 드라마를 이해하지 못한다면, 해변은 우리가 바라는 낙원이 되지 못할 수도 있습니다.