Spillover effects from inter-governmental transfers between local jurisdictions in Brazil
본 논문은 브라질의 시군 참여 기금(FPM) 이전 지출의 불연속적 배분을 이용함으로써, 특정 지방자치단체에 대한 양(+)의 세입 충격이 해당 지자체의 지방세가 아닌 상위 계층의 이전 지출을 통해 인접 지방자치단체들의 교육 지출 및 총지출을 일대일 비율로 강력하게 증가시킨다는 점을 발견하였으며, 민간 부문 고용에 미치는 부정적 효과는 약하거나 불분명함을 시사한다.
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복잡한 공공 재정의 세계에서, 경제학자들을 오랫동안 괴롭혀온 핵심적인 질문이 하나 있습니다. 바로 한 지방 정부가 갑작스러운 횡재를 얻었을 때, 그것이 이웃 지방 정부의 행동을 변화시키는가 하는 점입니다. 이론들은 두 가지 매우 다른 가능성을 제시합니다. 한편으로는, 관료들이 유권자들에게 인색해 보이지 않기 위해 이웃의 지출 수준을 맞추려는 압박을 느낄 수 있는데, 이를 '야드스틱 경쟁(yardstick competition)'이라고 합니다. 다른 한편으로는, 만약 한 마을이 멋진 공원이나 학교를 건설한다면, 그 이웃 마을은 그 서비스가 국경을 넘어 모두에게 혜택을 줄 것이라고 가정하고 지출을 줄이기로 결정할 수도 있습니다. 그러나 현실은 이 두 극단 사이의 단순한 선택인 경우가 드뭅니다. 많은 국가에서 지방 정부는 자체 세금에 의존하여 소득의 대부분을 충당하는 것이 아니라, 대신 중앙 정부로부터 내려오는 자금에 크게 의존합니다. 이는 독특한 상황을 만듭니다. 즉, 이웃의 예산 변화가 지역적인 결정이 아니라, 중앙 정부가 돈을 어떻게 배분하느냐에 따라 발생하는 연쇄 반응일 수 있다는 것입니다.
최근 루카스 브라가 데 멜로(Lucas Braga de Melo)는 수천 개의 작은 마을이 학교, 병원 및 지역 서비스를 운영하기 위해 연방 이전 지출에 크게 의고하는 거대한 연방제 국가인 브라질의 정확한 역학 관계를 조사했습니다. 연구자는 '시립 참여 기금(Municipal Participation Fund)'이라 불리는 특정 메커니나에 주목했는데, 이는 인구가 특정 임계값을 넘어서면 마을에 더 많은 돈을 자동으로 보내는 시스템입니다. 인구 추정치는 정기적으로 업데이트되기 때문에, 한 마을은 인구수가 선을 넘을 만큼 충분히 성장했다는 이유만으로 더 높은 지급 구간에 해당될 수 있습니다. 이는 자연 실험을 만들어냅니다. 즉, 한 마을이 예상치 못한 수익의 급격한 증가를 얻었을 때, 바로 옆에 있는 마을은 어떻게 될까요? 이웃 마을은 지출을 따라 할까요, 아니면 지출을 줄일까요?
이 질문에 답하기 위해, 연구자는 16년 동안 브라질 전역의 수천 쌍의 이웃 마을을 조사했습니다. 그는 한 마을이 인구 임계값을 넘어 더 큰 연방 이전 지출을 받게 된 직전과 직후의 기간 동안 무엇이 일어났는지 추적했습니다. 이러한 급격한 변화를 겪지 않은 이웃 마을들과 비교함으로써, 그는 자금 충격의 구체적인 효과를 분리해 낼 수 있었습니다. 결과는 명확하고 강력한 패턴을 보여주었지만, 단순한 정치적 경쟁에서 기대할 수 있는 모습은 아니었습니다. 중심이 되는 마을이 자금의 급격한 증가를 받았을 때, 이웃 마을은 무임승차를 위해 자신의 지출을 줄이지도 않았고, 지역적 정치 압력에 따라 독립적으로 지출을 늘리기로 결정하지도 않았습니다. 대신, 이웃 마을의 교육 지출은 거의 4% 가까이 유의미하게 증가했습니다. 이 증가는 일회성이 아니었습니다. 이는 시간이 지나도 일정하게 유지되었으며, 다른 예산 분야는 반응이 매우 약하거나 없었던 반면 교육 분야에 국한되어 나타난 현상이었습니다.
결정적으로, 이 연구는 이 추가 지출이 어떻게 충당되었는지를 밝혀냈으며, 이는 누가 실제로 결정을 내리고 있는지에 대해 더 깊은 이야기를 들려줍니다. 이웃 마을은 이 새로운 지출을 충당하기 위해 자체적인 지방세를 인상하지 않았습니다. 즉, 이웃 마을의 지방 세수 자체는 변하지 않았습니다. 대신, 이웃 마을의 총 수입은 총 지출과 거의 같은 양만큼 증가했습니다. 이 돈은 상급 정부로부터 온 것이었습니다. 데이터에 따르면, 중심 마을이 지원을 받았을 때 이웃 마을 또한 교육 및 보건 프로그램과 연계된 다른 연방 이전 지출의 상응하는 증가를 받았습니다. 중앙 정부의 공식이 지역의 변화에 대응하여 이웃의 자금 조달 방식을 자동으로 조정함으로써, 결과적으로 이웃의 지출을 지원한 것으로 보입니다. 이웃 마을은 다른 마을에 맞추기 위해 전략적 선택을 하는 독립적인 행위자로 행동한 것이 아니라, 국가 시스템에 의한 조정된, 자금 지원이 동반된 반응의 결과였습니다.
또한 연구는 이러한 공공 지출이 민간 경제에 어떤 부작용을 미치는지 확인하기 위해 지역 노동 시장을 살펴보았습니다. 이 부분의 증거는 덜 확정적이었으나 흥미로운 방향을 가리켰습니다. 이웃 마을의 공공 부문 고용은 증가하는 경향이 있었던 반면, 민간 부문 고용과 특히 서비스업을 중심으로 한 민간 기업의 수는 약간 감소하는 징후가 있었습니다. 이는 공공 부문의 확장이 민간 일자리로부터 노동자를 끌어당기는 '구축 효과(crowding-out effect)'가 발생할 수 있음을 시사합니다. 그러나 연구자들은 이러한 발견이 확고한 결론으로 간주될 만큼 통계적으로 강력하지는 않으며, 입증된 사실이라기보다는 추가 조사가 필요한 암시적인 패턴이라고 주의를 기울였습니다.
궁극적으로, 이 논문은 돈이 연결된 네트워크를 통해 물처럼 흐르는 재정 시스템의 모습을 그려냅니다. 한 마을에 대한 자금 지원의 갑작스러운 증가는 이웃 마을에 더 많은 돈을 가져오는 연쇄 반응을 일으키며, 그 마을은 그 돈을 주로 교육에 사용합니다. 이 지출은 지역적인 정치적 책략이 아니라, 연방제의 이전 프로그램이 작동하는 방식에 따른 기계적인 결과입니다. 이웃 마을의 예산이 확장되는 이유는 시장이 세금을 올리거나 다른 서비스를 삭감하기로 결정했기 때문이 아니라, 연방 정부가 더 많은 자원을 보내기 때문입니다. 이 발견은 지방 정부가 항상 서로를 앞지르기 위해 경쟁하며 독립적으로 행동한다는 생각을 뒤집습니다. 대신, 브라질과 같은 체제에서는 가장 눈에 띄는 재정적 변화가 종종 지역적 변화에 대한 상향식(top-down)의 공동 대응의 결과이며, 중앙 정부가 인구 변화로 인해 발생하는 격차를 실질적으로 내부화하고 자금이 필요를 따르도록 보장한다는 것을 시사합니다.
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