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Policy incoherence as a barrier to sustainable industrial transformation in the Chinese furniture industry

이 연구는 기업들의 준수 의지와 기술적 역량에도 불구하고, 상충하는 작업장 설계를 요구하는 소방 안전 및 환경 기준 간의 정책적 불일치가 중국 가구 산업의 지속 가능한 산업 전환을 저해하는 제도적 파편화를 야기한다는 점을 밝히고 있다.

원저자: Jinglin Ding, Suhaiza Hanim Mohamad Zailani, Wentong Chong

게시일 2026-10-21

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CC BY 4.0

원저자: Jinglin Ding, Suhaiza Hanim Mohamad Zailani, Wentong Chong

원본 논문은 CC BY 4.0 (https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/) 라이선스로 제공됩니다. ✨ 이것은 아래 논문에 대한 AI 생성 설명입니다. 저자가 작성하거나 승인한 것이 아닙니다. 기술적 정확성을 위해서는 원본 논문을 참조하세요. 전체 면책 조항 읽기

공장 바닥에서 노동자의 안전을 지키기 위한 규칙과 공기를 깨끗하게 유지하기 위한 규칙이 서로 싸우고 있는 상황을 상상해 보십시오. 한쪽에서는 소방 당국이 화재 발생 시 연기가 빠르게 빠져나갈 수 있도록 작업장 창문을 열어두라고 요구합니다. 반면, 환경 당국은 오염된 공기가 밖으로 새 나가지 않도록 똑같은 창문을 꽉 닫아두라고 요구합니다. 이것은 이론적인 문제가 아닙니다. 이는 중국 가구 제조업체들이 매일 마주하는 현실입니다. 중국은 거대한 제조업 부문을 단순히 더 많은 것을 만드는 단계에서 더 좋고 깨-린 것을 만드는 단계로 옮기려 노력하고 있습니다. 이 변화는 공장이 더 스마트하고 친환경적인 생산을 하도록 유도하기 위해 고안된 '표준'이라는 엄격한 규칙 세트에 의존합니다. 하지만 이 규칙을 만드는 사람들이 서로 대화하지 않을 때, 그 결과는 진보를 가로막는 혼란스러운 엉망진창이 됩니다.

이 이야기는 수백만 명을 고용하며 단순한 의자부터 복잡한 홈 시스템까지 생산하는 분야인 중국 가구 산업 전반에 걸쳐 펼쳐집니다. 정부는 이러한 표준을 업그레이드를 강제하기 위한 전략적 도구로 취급하는 새로운 국가 계획인 '제15차 5개년 계획'을 발표했습니다. 목표는 공장들이 더 깨끗한 재료를 사용하고, 폐기물을 줄이며, 스마트 기술을 채택하도록 압박하는 것입니다. 그러나 이 연구의 배후에 있는 연구원들은 이 업그레이드의 경로가 정부 조직 방식의 깊은 분열로 인해 가로막혀 있다는 것을 발견했습니다. 서로 다른 정부 부처들은 서로 다른 목표를 가지고 있으며, 동시에 준수할 수 없는 규칙들을 발행합니다. 이로 인해 공장이 한 부서가 발행한 규칙에 따라 모든 것을 올바르게 수행하고 있음에도 불구하고, 다른 부서가 발행한 다른 규칙을 어겼다는 이유로 처벌받는 상황이 발생합니다.

이것이 어떻게 작동하는지 이해하기 위해, 말라야 대학교(Universiti Malaya)의 연구팀은 이 전환기를 실제로 겪고 있는 사람들의 목소리에 귀를 기울였습니다. 2026년 8월과 9월 사이에 그들은 업계의 핵심 인물 9명과 심층적인 대화를 나누었습니다. 여기에는 공장 소유주, 생산 라인 노동자, 산업 단체 지도자, 그리고 환경 보호국의 정부 관리가 포함되었습니다. 그들은 단순히 의견을 물은 것이 아니라, 공장을 업그레이드하려고 시도했을 때 어떤 일이 일어났는지에 대한 이야기를 요청했습니다. 연구원들은 세심하게 경청하고, 모든 세부 사항을 기록했으며, 사람들이 말하는 내용에서 패턴을 찾아냈습니다. 그들은 왜 어떤 공장은 번창하고 어떤 공장은 정체되어 있는지, 그리고 왜 약속된 녹색 혁명이 모든 곳에서 균등하게 일어나지 않는지에 대한 숨겨진 이유를 찾고자 했습니다.

그들이 발견한 것은 명확한 격차였습니다. 변화에 대한 압박은 두 방향에서 옵니다. 첫째, 중국 정부는 모든 공장이 새로운 엄격한 환경 및 안전 표준을 충족할 것을 요구하고 있습니다. 둘째, 중국산 가구를 구매하는 국가들(유럽이나 미국 등)은 제품을 판매하기 위해 충족해야 하는 자신들만의 높은 기준을 가지고 있습니다. 규모가 크고 부유한 공장에게 이것은 극복할 수 있는 도전 과제입니다. 그들은 새로운 기계를 구입할 자금, 새로운 시스템을 배울 인력, 그리고 혼란스러운 규칙을 헤쳐 나갈 능력을 갖추고 있습니다. 이 대기업들은 이러한 압박을 활용해 스스로를 하이테크 스마트 공장으로 변모시키고 있습니다. 그들은 가구가 홈 테크놀로지와 연결되는 전체 생태계를 구축하고 있으며, 녹색 제조의 길을 선도하고 있습니다.

하지만 업계의 대다수를 차지하는 소규모 공장들에게 상황은 매우 다릅니다. 이 작은 기업들은 값비싼 새 장비에 투자할 여분의 돈이 없습니다. 그들이 규칙을 따르려고 할 때, 그들은 덫에 걸린 듯한 기분을 느낍니다. 공기를 정화하는 시스템을 설치하면, 소방서에서 창문을 열어두어야 하기 때문에 그렇게 할 수 없다고 말합니다. 또는 환경 검사관을 만족시키기 위해 창문을 닫으면, 화재 검사관으로부터 생명을 위협하는 위험한 상태라고 지적받습니다. 연구원들은 이 갈등이 전화 한 통으로 쉽게 해결될 수 있는 실수가 아니라는 것을 발견했습니다. 이것은 정부가 구성된 방식에 내재된 구조적인 문제입니다. 소방 부서와 환경 부서는 각자의 목표와 각자의 성공 측정 방식을 가지고 별개로 운영됩니다. 어느 부서도 서로 대화할 책임이 없기 때문에, 그들이 만드는 규칙은 자주 충돌합니다.

이러한 충돌은 오직 가장 큰 기업들만이 뛰어넘을 수 있는 장벽을 만듭니다. 대형 공장들은 다양한 정부 기관과 협상할 줄 아는 전문가를 고용할 여력이 있습니다. 그들은 화재 알람이 울릴 때만 창문이 자동으로 열리도록 하는 복잡한 시스템을 구축하여 두 가지 규칙을 동시에 만족시킬 수 있습니다. 소규모 공장들은 그럴 여력이 없습니다. 그들은 한 가지 규칙을 어기거나, 아니면 다른 규칙을 어기거나, 혹은 단순히 폐업해야 하는 선택의 기로에 놓입니다. 그 결과, 산업은 둘로 나뉘고 있습니다. 대형 공장들은 더 발전적이고, 디지털화되며, 효율적으로 변해가고 있습니다. 반면 소규모 공장들은 앞으로 나아가지 못한 채 정체되어 있으며, 어떤 경우에는 폐업으로 내몰리고 있습니다. 이는 소규모 공장들이 변화를 원하지 않아서가 아닙니다. 그들은 변화할 의지가 있지만, 규칙이 그것을 불가능하게 만들고 있습니다.

연구원들은 이 문제가 공장 내부의 문제보다 더 깊은 곳에 있다는 것도 발견했습니다. 이는 현장의 노동자들에게도 영향을 미칩니다. 공장들이 현대화를 시도함에 따라 기계가 숙련된 노동자들을 대체하고 있습니다. 이는 작업 환경이 종종 가혹하고 젊은이들이 그곳에서 일하기를 원치 않기 때문입니다. 하지만 기계를 살 여력이 없는 소규모 공장들에게 문제는 더욱 심각합니다. 그들은 새로운 표준을 충족하기 위해 고군분투하는 고령화된 인력을 남겨두게 되며, 환경을 개선할 방법도 없습니다. 노동자들은 전략에 대해 발언권이 없으며, 그들의 운명은 전적으로 고용주가 혼란스러운 규칙을 헤쳐 나갈 능력이 있는지에 달려 있습니다.

연구는 중국 가구 산업의 녹색 및 스마트 미래를 가로막는 주요 장애물이 기술의 부족이나 의지의 부족이 아니라고 결론짓습니다. 기술은 존재하며, 기업들도 그것을 사용할 의지가 있습니다. 문제는 규칙 자체가 망가져 있다는 점입니다. 표준을 설정하는 정부 부처들이 서로 협력하지 않고 있습니다. 소방 안전 규칙과 환경 규칙이 조화를 이루지 못한다면, 산업은 분열된 상태로 남을 것입니다. 대기업들은 계속 앞서 나갈 것이고, 소규모 업체들은 뒤처질 것입니다. 연구원들은 해결책이 더 높은 수준의 조정, 즉 정부가 모두에게 말이 되는 단일하고 명확한 규칙을 만드는 데 있다고 제안합니다. 이것 없이는 지속 가능한 전환의 약속은 대다수의 산업계에 닿을 수 없는 꿈으로 남을 것입니다.

이 발견이 중요한 이유는 선의만으로는 충분하지 않다는 것을 보여주기 때문입니다. 세상을 더 깨끗하고 안전하게 만들려는 계획을 세울 수는 있지만, 계획을 담당하는 사람들이 서로 대화하지 않는다면 그 계획은 실패할 것입니다. 가구 산업은 하나의 예시일 뿐이며, 서로 다른 정부 기관이 동일한 것을 규제하려는 다른 곳에서도 똑같은 문제가 발생하고 있을 수 있습니다. 이 연구는 상황이 절망적이라고 말하는 것이 아니라, 현재의 방식이 작동하지 않는다고 말하는 것입니다. 이 연구는 규칙이 진보를 가로막는 대신 지원할 수 있도록 규칙을 만드는 방식의 변화를 촉구하고 있습니다. 노동자, 공장 소유주, 그리고 환경을 위해, 성공적인 전환과 실패한 전환의 차이는 규칙을 쓰는 사람들이 마침내 무엇을 원하는지에 대해 합의할 수 있는지에 달려 있습니다.

기술 요약: 중국 가구 산업의 지속 가능한 산업 전환을 가로막는 정책적 불일치

문제 제기
중국의 제15차 5개년 계획에 따라, 가구 산업은 대규모 확장 중심에서 품질 개선 중심으로의 전환을 통해 스마트 및 친환경 발전을 목표로 하는 의무적 변화를 겪고 있다. 표준화가 이러한 전환을 위한 전략적 도구로 자리 잡고 있음에도 불구하고, 산업계는 **제도적 파편화(institutional fragmentation)**로 인한 **정책적 불일치(policy incoherence)**라는 결정적인 장벽에 직면해 있다.

핵심 문제는 기업들이 국내 필수 표준(예: GB 18584−2024)과 국제 수출 장벽이라는 이중 압박을 받고 있다는 점이다. 그러나 이러한 표준의 이행은 서로 다른 규제 기관들의 상충하는 요구사항으로 인해 저해되고 있다. 가장 두드러진 사례로 확인된 것은 화재 안전과 환경 보호 명령 사이의 화해 불가능한 충돌이다. 화재 안전 당국은 연기 배출 및 대피를 위해 작업장 창문을 열어두어야 한다고 요구하는 반면, 환경 당국은 비정형 배출을 방지하고 음압을 유지하기 위해 작업장을 완전히 밀폐할 것을 요구한다. 이는 기업이 두 가지 정당한 규정을 동시에 준수할 수 없는 '위반 딜레마(violation dilemma)'를 생성한다.

기존 문헌은 주로 중앙 정부와 지방 정부 간의 수직적 관계나 규제의 경제적 영향에 초점을 맞추어 왔으며, 여러 기관이 동일한 생산 단계에 기술적으로 호환되지 않는 요구사항을 부과하는 수평적 파편화(horizontal fragmentation) 현상은 간과해 왔다. 또한, 상장 기업 데이터에 의존하는 정량적 연구들은 이 분야를 지배하는 중소기업(SME)의 현실을 포착하지 못한다.

연구 방법론
본 연구는 표준화 주도형 전환의 메커니즘을 탐구하기 위해 **근거 이론(Grounded Theory)**에 기반한 질적 연구 설계를 채택하였다.

데이터 수집: 2026년 8월부터 9월 사이에 정부 관료(환경보호국), 산업 협회 지도자, 그리고 소규모·중규모·대규모 및 상장 가구 기업 대표를 포함한 9명의 이해관계자를 대상으로 반구조화된 인터뷰를 실시하였다. 참가자들은 주로 허베이성에 기반을 두고 있으며(7명), 허난성과 광둥성에서 각각 1명씩 참여하였다.
분석: 인터뷰 녹취록은 3단계 코딩 과정을 통해 분석되었다:
1. 개방 코딩(Open Coding): 원시 데이터로부터 158개의 초기 개념을 식별함.
2. 축 코딩(Axial Coding): 개념들을 23개의 하위 범주로 그룹화함.
3. 선택 코딩(Selective Coding): 하위 범주들을 5개의 주요 범주로 합성하여 이론적 프레임워크를 구축함.
신뢰성: 본 연구는 구성원 검토(모든 참가자가 녹취록 확인), 출처 삼각측량(정부, 협회, 기업 간의 견해 비교), 그리고 두 명의 박사 과정 연구자에 의한 독립적인 코딩 감사(audit)를 통해 타당성을 확보하였다.

주요 결과 및 프레임워크
분석 결과, 제도적 파편화 $\rightarrow$ 역량 차별화 $\rightarrow$ 경로 계층화로 이어지는 순차적 체인이 드러났으며, 근본적인 장벽들이 초기 파편화를 지속시키는 피드백 구조를 형성하고 있었다.

거시 수준 (제도적 환경): 산업계는 국내 필수 표준과 국제 시장 장벽으로부터 '이중 준수 압박'을 받고 있다. 제도적 환경은 각 부처(예: 화재 안전 vs 환경 보호)가 독립적인 권한과 호환되지 않는 평가 지표를 가지고 운영되는 파편화된 특성을 보인다.
메조 수준 (기업 전략 및 역량):
- 선도 기업: 축적된 자원(자본, 인재, 기술)을 보유하여 표준화를 전략적 기회로 활용할 수 있다. 이들은 디지털 전환, 공급망 확장, 거버넌스 업그레이드에 적극적으로 참여한다.
- 중소기업(SMEs): 자원 제약에 직면해 있으며, 준수 비용이 대부분의 이윤을 흡수한다. 이들의 전환은 수동적이며 외부 보조금에 크게 의존한다. 이들은 상충하는 규정을 헤쳐 나가거나 복잡한 업그레이드에 투자할 역량이 부족하다.
미시 수준 (운영 과제): 고령화된 노동력과 녹색 생산 기술을 관리할 수 있는 기술 인재 부족 등 현장 수준의 심각한 제약이 존재한다.
전환 경로 (계층화): 기업의 역량에 의해 결정되는 다섯 가지 뚜가적인 계층적 전환 경로가 나타났다(자발적 선택이 아닌 역량에 의해 결정됨):
- 경로 1 (린 제조): 보조금에 의존하지만 접근 가능하며, 노동력 고령화에 의해 제약을 받음.
- 경로 2 (순환 경제): 화재 안전/환경 갈등 및 인허가 어려움으로 인해 차단됨.
- 경로 3 (디지털 전환): 높은 통합 비용과 인재 수요로 인해 선도 기업에 국한됨.
- 경로 4 (산업 업그레이드): 다중 표준 조율이 필요하며, 전담 환경 관리 부서를 갖춘 기업만 가능함.
- 경로 5 (비즈니스 모델 혁신): 표준화와 대량 맞춤화를 조화시켜야 하며, 최상위 기업들만이 달성 가능함.
근본적 장벽: 연구는 화재 안전과 환경 표준 간의 충돌을 핵심적인 구조적 장벽으로 식별하였다. 이는 기술적 문제가 아니라, 상충하는 요구사항을 조정할 권한이나 메커니즘을 가진 단일 주체가 없는 거버넌스의 실패이다. 이는 준수 기업과 비준수 기업 모두를 처벌하는 '일괄 가동 중단(blanket shutdown)' 정책(예: 계절적 생산 중단)으로 이어져 투자 유인을 저해한다.

주요 기여

이론적 확장: 본 연구는 제도적 파편화 이론을 거시적 정책 수준에서 구체적인 표준화 이행 메커니즘으로 확장한다. 또한, 기업이 내부적으로 일관되지 않은 제도적 압력을 받을 때 수렴하는 것이 아니라, 상충하는 요구를 관리하는 능력에 따라 오히려 분화된다는 점을 보여줌으로써 제도적 동형화(institutional isomorphism) 이론에 도전한다.
프레임워크 개발: 제도적 설계가 전통 제조업의 지속 가능성 전환 가능성을 어떻게 결정하는지 설명하는 3단계 프레임워크(제도-역량-경로)를 제안한다.
SDG 17.14에 대한 실증적 증거: 본 논문은 SDG 17.14가 해결하고자 하는 정책적 불일치에 대한 실증적 증거를 제공한다. 기술적 준수 능력이 있음에도 불구하고, 파편화된 제도적 배열이 SDG 9(산업, 혁신 및 인프라)와 SDG 12(책임 있는 소비와 생산)의 진전을 어떻게 제약하는지 보여준다.

의의 및 주장
본 논문은 중국의 지속 가능한 산업 업그레이드의 주요 병목 현상은 기술적 역량이나 기업의 의지 부족이 아니라, **제도적 조정(institutional coordination)**이라고 주장한다.

정책적 불일치: 화재 안전과 환경 표준 간의 충돌은 부처별로 별도의 평가 기준을 가지고 운영되는 부문별 책임 구조가 어떻게 자립적인 장벽을 만드는지를 보여주는 전형적인 사례이다.
구조적 양극화: 이러한 제도적 갈등을 해결하지 않는 한, 표준화는 산업 전반의 업그레이드가 아닌 산업적 분화(양극화)를 초래할 것이다. 선도 기업은 다각적인 경로를 통해 전진하겠지만, 중소기업은 기본적인 준수에 머물거나 퇴출될 위기에 처할 것이다.
SDGs에 대한 시사점: 전통 제조업에서 SDG 9.4(더 깨끗한 기술)와 SDG 12.2/12.5(자원 효율성)를 향한 진전은 선도 기업과 중소기업 사이의 벌어지는 격차에 의해 가려져 있으며, 이는 SDG 9.3(소규모 기업의 접근성)과 SDG 8.5(양질의 일자리)에 부정적인 영향을 미친다. 연구는 전통 제조업의 SDG 9 및 12 달성을 위한 개입은 통합된 표준 체계와 부처 간 조정 메커니즘을 통한 **정책적 일관성(SDG 17.14)**이라는 전제 조건이 해결되지 않는 한 성공할 수 없다고 결론짓는다.

저자들은 표본의 지역적 집중(허베이성), 데이터의 횡단적 성격(제15차 5개년 계획 초기), 체계적인 현장 관찰 없이 인터뷰 데이터에 의존했다는 점 등의 한계를 인정하며 겸허한 입장을 유지한다. 이들은 향후 연구에서 이러한 발견을 다른 지역 및 산업(예: 식품, 화학)에서도 검증하고 종단적 설계를 적용할 것을 제안한다.

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