Infrastructural Embedding: How Domestic Institutional Configurations Shape Divergent Cross-Border Infrastructure Packages

عندما تبني الأمم خطوط السكك الحديدية أو الموانئ أو خطوط الطاقة التي تعبر الحدود، فإنها لا تكتفي بمجرد وضع الفولاذ أو صب الخرسانة؛ بل هي تنسج معاً عالمين مختلفين من القواعد والمال والتنظيم. أحد العالمين هو البلد الذي يتم فيه تنفيذ المشروع، بـقوانينه واحتياجاته الخاصة. والعالم الآخر هو البلد الذي يقدم المساعدة، حاملاً معه تاريخه الخاص في كيفية إدارة المشاريع الكبرى في وطنه. لعقود من الزمن، عرف الخبراء أن العادات السياسية والاقتصادية الداخلية للدولة تشكل طريقة عملها على الساحة العالمية. فإذا كانت الأمة معتادة على قيام بنوك مملوكة للدولة بتمويل طرقها، فمن المرجح أن تحاول فعل الشيء نفسه في الخارج. وإذا كانت أمة أخرى تفضل أن تقود الشركات الخاصة المشهد، فستحاول تصدير ذلك النموذج أيضاً. لكن لغزاً مستمرًا ظل قائماً: كيف تتحول الطريقة الداخلية للقيام بالأشياء في بلد ما إلى مجموعة محددة من الإجراءات في موقع بناء أجنبي؟ لماذا يجلب أحد المزودين فريقاً من المهندسين وقرضاً حكومياً، بينما يجلب آخر بنكاً خاصاً وعقداً لشركة محلية لإدارة المشروع؟ إن فهم هذه العملية أمر بالغ الأهمية لأن هذه الاختيارات تحدد من سيتقاضى الأجر، ومن سيتحمل المخاطر، ومن سيسيطر في النهاية على البنية التحتية المكتملة.

تتناول دراسة جديدة أجرتها شواي تشين من جامعة بكين هذا السؤال من خلال النظر عن كثب في نظام سكك حديدية واحد ومعقد في أنغولا، يُعرف باسم ممر بنغيلا-لوبيتو. يربط هذا الامتداد من الأرض ساحة الأطلسي بالداخل الغني بالمعادن في جنوب أفريقيا، وقد أصبح مسرحاً حيث حاولت كل من الصين والولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي بناء أو تطوير أجزاء من الشبكة. لم تكتفِ الباحثة بمقارنة النتائج النهائية فحسب؛ بل تتبعت الرحلة خطوة بخطوة لكيفية تشكيل العادات المحلية لكل مزود لمساهمته المحددة. ووجدت أن هذه الدول لا تصل ببساطة ومعها شيك على بياض وخطة، بل تحمل معها أنظمتها الداخلية القائمة، وتطبق قواعدها وعلاقاتها القديمة على مهام أجنبية جديدة. هذه العملية، التي تسميها الدراسة "التضمين البنيوي"، تحدث في ثلاث مراحل واضحة. أولاً، يتولى منظّم محدد من البلد المزود دوراً في الخارج يطابق ما يفعله عادةً في وطنه. ثانياً، تمد هذه المنظمة قواعدها وإجراءاتها المعتادة عبر الحدود. ثالثاً، تقوم بربط هذه الترتيبات مادياً بجزء معين من المشروع، مثل قرض لجسر أو عقد لخط قطار.

تركز الدراسة على ثلاث لحظات متميزة في تاريخ نظام بنغيلا-لوبيتو، يشارك في كل منها مزود مختلف ونوع مختلف من العمل. تتضمن الحالة الأولى الصين، التي تدخلت خلال أوائل العقد الأول من القرن الحادي والعشرين لإعادة بناء سكة حديد دُمرت بسبب الحرب. في ذلك الوقت، كانت أنغولا بحاجة إلى تشغيل مساراتها مرة أخرى، وقدمت الصين حلاً متجذراً في نظامها المحلي: قدم بنك حكومي المال، وقامت شركة بناء مملوكة للدولة بعملية البناء. عمل النظام الصيني مثل أنبوب مباشر؛ حيث اقترحت الحكومة الأنغولية المشروع، وقام بنك صيني بالدفع لشركة بناء صينية للقيام بالعمل، مع ربط السداد بصادرات النفط الأنغولية. هذا الترتيب يعني أن التمويل والبناء كانا مقيدين معاً، مما خلق حزمة حيث يسيطر المزود الصيني على كل من المال وعملية إعادة البناء المادية. تُظهر الدراسة أن هذا لم يكن اختياراً عشوائياً، بل كان امتداداً مباشداً لكيفية تنظيم الصين لمشاريع التنمية الخاصة بها: حيث عمل البنك الحكومي والبناء الحكومي كوحدة واحدة، حاملين قواعدهم المحلية إلى التربة الأنغولية.

أما الحالة الثانية فتتعلق بالولايات المتحدة، ولكنها حدثت في وقت لاحق بكثير في عشرينيات القرن الحادي والعشرين، بعد أن أُعيد بناء السكة الحديدية بالفعل وكانت تُدار من قبل شركة خاصة. لم تأتِ الولايات المتحدة للمشاركة في بناء المسارات أو اختيار المشغل؛ فقد اتخذت أنغولا تلك القرارات بالفعل. بدلاً من ذلك، تدخلت مؤسسة التمويل الدولي الأمريكية لتوفير قرض كبير ومجموعة من قواعد السلامة للشركة الخاصة التي كانت تدير القطارات بالفعل. يعكس هذا عادة محلية مختلفة؛ فنظام الولايات المتحدة مبني حول دعم المشاريع الخاصة وإدارة المخاطر من خلال الرقابة الصارمة. لذا، اتخذت المساهمة الأمريكية شكل قرض لشركة خاصة، مصحوباً بمتطلبات تفصيلية للسلامة البيئية، وحقوق العمال، والتقارير المالية. لم تحاول الولايات المتحدة استبدال المشغل الحالي أو تغيير المسار، بل اكتفت بإضافة طبقتها الخاصة من الدعم المالي والقواعد فوق الامتياز الخاص الذي اختارته أنغولا بالفعل. يوضح هذا كيف يترجم نموذج التنمية الأمريكية لـ "تمويل التنمية" إلى حزمة من القروض والضمانات، بدلاً من البناء المباشر.

وتتضمن الحالة الثالثة الاتحاد الأوروبي ودوله الأعضاء، وتحديداً هولندا، الذين ركزوا على منصة لوجستية تسمى كالا (Caála). كان هذا المشروع يتعلق بالتمهيد للتجارة المستقبلية، وليس بناء سكة حديد أو إقراض مال لشركة خاصة. غالباً ما يتميز النهج الأوروبي بالتنسيق متعدد المستويات، حيث تعمل المؤسسات المختلفة معاً للتخطيط والتحضير للمشاريع. في هذه الحالة، قدمت المفوضية الأوروبية والمؤسسات الهولندية منحة للمساعدة في تخطيط وتنسيق المنصة اللوجستية، بينما تم التعامل مع عمليات البناء والمشتريات الفعلية من قبل جهات فاعلة أخرى، بما في ذلك البنك الدولي والشركات الخاصة. لم تكن المساهمة الأوروبية عبارة عن قرض واحد أو طاقم بناء، بل كانت حزمة من دعم التخطيط والتنسيق. لقد مدوا عادتهم المحلية في استخدام المنح والأدوار الاستشارية للمساعدة في تنظيم المشروع قبل بدء العمل الشاق. خلق هذا نوعاً مختلفاً من الحزم، حزمة تركز على التحضير والتنسيق بدلاً من التسليم المباشر أو الإقراض الخاص.

تخلص الدراسة إلى أن هذه الاختلافات لا تتعلق فقط بمن هو الأغنى أو الأكثر قوة، بل بكيفية تنظيم أنظمتهم الداخلية. فعندما تدخل دولة ما مشروعاً أجنبياً، فإنها تجلب معها "أدواتها" من المنظمات والقواعد. فإذا كانت تلك الدولة معتادة على عمل البنوك الحكومية والبنائين الحكوميين معاً، فستنشئ حزمة بناء. وإذا كانت معتادة على دعم الشركات الخاصة بالقروض والقواعد، فستنشئ حزمة تمويل. وإذا كانت معتادة على تنسيق التخطيط من خلال المنح، فستنشئ حزمة تحضير. وتحدد الدولة المضيفة، في هذه الحالة أنغولا، أي جزء من المشروع يحتاج إلى الاهتمام ومن يديره، لكن الدولة المزودة هي التي تقرر كيف يتم تنظيم هذا العمل وتمويله. تُظهر الأبحاث أن "الحزمة" المكونة من المال والقواعد والعمالة التي تصل إلى موقع البناء هي انعكاس مباشر للمؤسسات المحلية للمزود.

يساعد هذا الاكتشاف في تفسير سبب اختلاف مشاريع البنية التحتية حول العالم بهذا الشكل، حتى عندما تحاول حل نفس المشكلات. ويشير ذلك إلى أن المنافسة بين القوى الكبرى ليست فقط حول من يمكنه البناء بشكل أسرع أو أرخص، بل حول من يمكنه تصدير طريقته الخاصة في تنظيم العمل. لا تدعي الدراسة أن نموذجاً واحداً أفضل من الآخرين؛ بل توضح أن كل نموذج هو امتداد طبيعي للحياة المحلية للمزود. إن النموذج الصيني القائم على البناء بقيادة الدولة، والنموذج الأمريكي القائم على دعم القطاع الخاص، والنموذج الأوروبي القائم على التنسيق متعدد المستويات، كلها نماذج متجذرة بعمق في كيفية إدارة هذه المجتمعات لاقتصاداتها الخاصة. ومن خلال تتبع الخطوات الدقيقة لكيفية انتقال هذه العادات المحلية عبر الحدود، تكشف الدراسة أن شكل البنية التحتية العالمية تحدده القواعد الداخلية للمزود بقدر ما تحدده احتياجات المضيف. يوفر البحث خريطة واضحة لكيفية تحول هذه الهياكل المحلية غير المرئية إلى كيانات مرئية في شكل قروض وعقود وأطقم بناء، مما يقدم طريقة جديدة لفهم الآلية المعقدة للتنمية الدولية.