Infrastructural Embedding: How Domestic Institutional Configurations Shape Divergent Cross-Border Infrastructure Packages

諸国が国境を越える鉄道、港湾、あるいは送電線を建設する際、彼らは単に鋼鉄を敷いたりコンクリートを流し込んだりしているのではない。彼らは、ルール、資金、組織という二つの異なる世界を織り合わせているのである。一つはプロジェクトが建設されている国の世界であり、そこには独自の法律とニーズがある。もう一方は、支援を提供する側の国の世界であり、そこには自国内での大規模プロジェクトの管理方法に関する独自の歴史がある。数十年にわたり、専門家たちは、ある国の内部的な政治的・経済的な習慣が、国際舞台での行動を形作ることを知ってきた。もしある国が、自国の道路建設に国営銀行が資金を提供することに慣れているならば、その国は海外でも同様のことをしようとする可能性が高い。もし別の国が、民間企業が主導権を握ることを好むならば、そのモデルを輸出しようとするだろう。しかし、一つの長年の謎が残っていた。すなわち、ある国の内部的なやり方が、具体的にどのようにして外国の建設現場における特定の一連の行動へと変わるのか、という点である。なぜある提供者はエンジニアのチームと政府融資を持ってくる一方で、別の提供者は民間銀行と現地の企業に管理を委託する契約を持ってくるのだろうか。このプロセスを理解することは重要である。なぜなら、これらの選択が、誰が支払いを受け、誰がリスクを取り、そして最終的に完成したインフラを誰がコントロールするのかを決定するからである。

北京大学のシュアイ・チンによる新しい研究は、アンゴラのベンゲラ・ロビト回廊として知られる、一つの複雑な鉄道システムを詳細に調査することで、この問いに取り組んでいる。この土地の区間は大西洋沿岸から南部アフリカの鉱物資源が豊富な内陸部へと結んでおり、中国、米国、そして欧州連合（EU）のすべてが、このネットワークの一部を建設またはアップグレードしようと試みてきた舞台となっている。研究者は単に最終的な結果を比較したのではない。むしろ、各提供者の国内的な習慣が、彼らの具体的な貢献をどのように形作ったのかという、ステップ・バイ・ステップの道のりを辿ったのである。彼女は、これらの国々が単に白紙の小切手と計画を持ってやってくるのではないことを発見した。そうではなく、彼らは既存の内部システムを携えてやってきて、自国の古いルールや関係性を新しい外国の任務に適用しているのである。彼女が「インフラの埋め込み（infrastructural embedding）」と呼ぶこのプロセスは、3つの明確な段階を経て起こる。第一に、提供国の特定の組織が、国内での役割と一致する役割を海外で担う。第二に、その組織が通常のルールと手続きを国境を越えて拡張する。第三に、それが橋梁への融資や列車線の契約といった、プロジェクトの特定の部分に物理的に付着する。

本研究は、ベンゲラ・ロビト・システムの歴史における、それぞれ異なる提供者と異なる種類の作業を伴う3つの明確な場面に焦点を当てている。最初のケースは中国であり、2000年代初頭に戦争によって破壊された鉄道を再建するために介入したものである。当時、アンゴラは線路を再び走らせる必要があり、中国は自国の国内システムに根ざした解決策を提示した。すなわち、政府系銀行が資金を提供し、国営建設会社が建設を行うというものである。中国のシステムは直接的なパイプラインのように機能した。アンゴラ政府がプロジェクトを提案し、中国の銀行が中国の建設会社に工事費用を支払い、その返済はアンゴラの石油輸出に紐付けられた。この取り決めにより、金融と建設が一体化され、中国の提供者が資金と物理的な再建の両方をコントロールするパッケージが作り出された。研究は、これが無作為な選択ではなく、中国が自国の開発プロジェクトをどのように組織しているかの直接的な延長であることを示している。つまり、国営銀行と国営建設会社が単一のユニットとして機能し、自国のルールをアンゴラの土壌へと運んだのである。

二番目のケースは米国によるものだが、それは鉄道がすでに再建され、民間企業によって運営されていた2020年代に入ってからの出来事である。米国は線路を建設したり運行会社を選んだりするために来たのではない。それらの決定はすでにアンゴラによってなされていた。代わりに、米国国際開発金融公社（DFC）が、すでに列車を運行している民間企業に対して、多額の融資と一連の安全規則を提供するために介入した。これは異なる国内習慣を反映している。米国のシステムは、民間企業を支援し、厳格な監督を通じてリスクを管理することを中心に構築されている。したがって、米国の貢献は、民間企業への融資という形をとり、それに加えて環境安全、労働者の権利、および財務報告に関する詳細な要件が伴った。米国は既存の運行事業者を置き換えたり、線路を変更しようとしたりすることはなかった。単に、アンゴラがすでに選定していた民間コンセッションの上に、独自の金融支援とルールの層を付け加えたのである。これは、米国の「開発金融」という国内モデルが、直接的な建設ではなく、融資とセーフガードという特定のパッケージへと翻訳される様子を示している。

三番目のケースは、欧州連合とその加盟国、具体的にはオランダによるものであり、彼らはカーラ（Caála）と呼ばれる物流プラットフォームに焦点を当てた。このプロジェクトは、鉄道を建設したり民間企業に融資したりすることではなく、将来の貿易のための地ならしを目的としていた。欧州のアプローチは、しばしばマルチレベルの調整によって特徴づけられる。そこでは、異なる機関が協力してプロジェクトの計画や準備を行う。この事例では、欧州委員会とオランデスの機関が、物流プラットフォームの計画と調整を支援するための助成金を提供したが、実際の建設や調達は、世界銀行や民間企業を含む他の主体によって行われた。欧州の貢献は、単一の融資や建設作業員ではなく、計画支援と調整のパッケージであった。彼らは、本格的な作業が始まる前の準備と調整のための助言的な役割として、助成金を用いるという自国の習慣を拡張した。これにより、直接的な提供や民間融資とは異なる、準備と調整に焦点を当てた種類のパッケージが創出された。

研究は、これらの違いは単にどの国がより豊かか、あるいはより強力かということではなく、それらの内部システムがいかに組織されているかによるものであると結論づけている。ある国が外国のプロジェクトに入る際、その国は自らの「ツールキット」としての組織とルールを持ち込む。もしその国が、国営銀行と国営建設会社が連携することに慣れているならば、建設パッケージを作り出す。もしその国が、融資とルールを用いて民間企業を支援することに慣れているならば、金融パッケージを作り出す。もしその国が、助成金を通じて計画を調整することに慣れているならば、準備パッケージを作り出す。ホスト国であるこの場合はアンゴラが、プロジェクトのどの部分に注意が必要で、誰がそれを運営するかを決定するが、提供国は、その作業がどのように組織され、資金提供されるかを決定する。研究は、建設現場に到着する、お金、ルール、労働力の「パッケージ」が、提供者の国内制度の直接的な反映であることを示している。

この発見は、同じ問題を解決しようとしている場合であっても、なぜ世界中のインフラプロジェクトがこれほどまでに異なって見えるのかを説明する助けとなる。それは、主要国間の競争が、単に誰がより速く、あるいはより安く建設できるかについての争いではなく、誰が自らの仕事の組織化の方法を輸出できるかについての争いであることを示唆している。本研究は、どのモデルが他よりも優れていると主張しているのではない。むしろ、各モデルが提供者の国内生活の自然な延長線上にあることを示している。中国の国家主導型建設モデル、米国の民間部門支援モデル、そして欧州のマルチレベル調整モデルは、いずれもそれらの社会が自国の経済をどのように管理しているかに深く根ざしている。提供者の国内的な習慣がどのように国境を越えて移動するかという正確なステップを辿ることによって、本研究は、グローバルなインフラの形状が、ホスト側のニーズと同じくらい、提供側の内部ルールによって決定されることを明らかにしている。この研究は、目に見えない国内構造が、どのようにして融資、契約、建設作業員という形で可視化されるのかという明確な地図を提供しており、国際開発の複雑なメカニズムを理解するための新しい視座を提示している。