Logistics Clustering in the US: An Evaluation of the Role of Government in their Development
본 연구는 2008년부터 2022년 사이 미국 정부의 개입이 물류 클러스터 형성에 미치는 영향을 평가하며, 연방 및 주 정부의 교통 정책이 인구 규모, 노동력, 복합 일관 수송 철도 접근성과 같은 시장 동력과 비교했을 때 뚜렷한 효과를 보이지 않는다는 점을 밝힘으로써, 제도적 노력이 비경제적인 지역에 클러스터를 창출하려고 시도하기보다는 기존 클러스터를 강화하는 데 집중해야 함을 시사한다.
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현대 경제에서 물품의 이동은 사회를 기능하게 유지하는 보이지 않는 혈맥이다. 택배가 현관 앞에 도착하거나 트럭이 상점에 짐을 내릴 때, 그것은 창고, 트럭, 기차가 조화롭게 작동하는 복잡한 네트워크의 결과물이다. 수십 년 동안 경제학자와 계획가들은 이러한 네트워크가 어떻게 스스로 조직되는지를 연구해 왔다. 그들은 기업들이 특정 지리적 영역에 모여드는 현상, 즉 '클러스터링(clustering)'이라 불리는 현상을 오랫동안 이해해 왔다. 이는 기업들이 서로 근처에 있음으로써 노동력을 공유하고, 전문 장비에 접근하며, 물품 이동 비용을 절감할 수 있기 때문이다. 그러나 한 가지 결정적인 질문이 해결되지 않은 채 남아 있다. 정부가 처음부터 클러스터를 직접 만들어낼 수 있는가? 국가나 연방 정부가 도로에 돈을 쏟아붓거나 특별 세제 구역을 조성한다고 해서, 이전에 존재하지 않았던 곳에 번창하는 물류 허브가 나타나기를 기대할 수 있는가? 이 질문은 정부 간의 자금 흐름과 시장이 위치를 결정하는 자연스러운 방식 사이의 접점에 놓여 있다.
델라웨어 대학교의 레이델 비초트(Reidel Vichot)가 수행한 새로운 연구는 2008년부터 2022년까지 14년 동안의 미국을 조사함으로써 이 질문을 다룬다. 이 연구는 고속도로에 대한 정부 지출과 수입품에 대해 즉각적인 세금을 내지 않고 보관할 수 있는 보안 구역인 자유무역지대(Foreign-Trade Zones)의 조성이 실제로 물류 클러스터 형성을 유발하는지를 조사한다. 연구는 수천 개의 카운티(county) 데이터를 분석하여 이러한 클러스터가 나타나는 패턴과 그 존재를 예측하는 요인을 탐색한다. 연구 결과는 하향식 투자가 이 분야의 경제 성장을 이끄는 주요 엔진이라는 일반적인 가설에 도전한다. 대신, 이 연구는 정부의 자금이 필요하기는 하지만, 그것만으로는 클러스터를 만드는 데 충분하지 않다는 점을 시사한다. 진정한 동력은 훨씬 더 완고하며, 그 지역의 물리적 및 인구학적 현실에 뿌리를 두고 있다.
연구의 결론을 이해하려면 먼저 물류 클러스터가 실제로 무엇인지 이해해야 한다. 단일 관리자와 명확한 경계가 있는 계획된 산업 단지와 달리, 물류 클러스터는 기업들의 유기적이고 광범위한 집합체이다. 여기에는 운송 회사, 창고, 해운 대리점, 그리고 이들을 운영하는 정비소 등이 포함된다. 이러한 기업들은 물품을 가장 효율적으로 이동할 수 있는 곳으로 자연스럽게 모여든다. 이 연구는 정부의 개입이 보통 이러한 이동을 결정하는 자연적인 힘을 압도할 수 있는지 테스트했다. 연구진은 두 가지 주요 아이디어를 검증했다. 첫째, 연방 정부의 교통 보조금과 주 정부의 고속도로 지출이 클러스터 형성을 촉발할 수 있는지 살펴보았다. 둘째, 특정 지역을 자유무역지대로 지정하는 것이 충분한 물류 활동을 끌어들여 클러스터를 생성할 수 있는지 조사했다.
결과는 명확했으며, 정부 계획의 힘을 믿는 이들에게는 다소 놀라운 것이었다. 연구 결과, 연방 교통 보조금과 주 정부의 고속도로 지출은 특정 카운티에서 물류 클러스터가 형성되는 데 뚜로써별한 영향을 미치지 못했다. 간단히 말해, 도로 건설에 더 많은 돈을 쏟아붓는다고 해서 물류 활동의 허브가 자동으로 만들어지지는 않았다. 마찬가지로, 자유무역지대의 존재가 클러스터가 나타나도록 독립적으로 유발하지도 않았다. 연구진이 다른 요인들을 고려했을 때, 이러한 정부 도구들의 통계적 유의성은 사라졌다. 데이터는 이러한 정책들이 이미 허브가 될 운명인 지역에 적용되는 경우가 많으며, 허브가 될 준비가 되지 않은 곳에 허브를 만드는 데 쓰이지는 않는다는 점을 시사했다.
연구가 클러스터의 진정한 설계자로 지목한 것은 시장의 힘과 역사였다. 물류 클러스터를 예측하는 가장 강력한 변수는 단순히 해당 지역의 인구 규모였다. 거대한 인구 중심지는 막대한 물품 수요를 창고와 유통 센터의 필요로 이어지게 한다. 이와 밀접하게 연결된 개념은 '경로 의존성(path dependence)', 즉 역사적 관성이다. 만약 어떤 카운티가 과거에 물류 클러스터를 보유했다면, 미래에도 보유할 가능성이 압도적으로 높았다. 일단 클러스터가 구축되면, 이는 자기 강화적인 순환을 만든다. 많은 물류 기업의 존재가 대규모 노동력을 끌어들이고, 이것이 다시 더 많은 기업을 끌어들이며, 더 많은 인프라를 불러온다. 이러한 순환을 깨고 역사가 없는 곳에 새로운 클러스터를 시작하는 것은 통계적으로 매우 희박한 일이다.
또한 연구는 일반적인 지출보다 특정 유형의 인프라가 중요함을 강조했다. 일반적인 고속도로 자금 지원은 클러스터 형성을 예측하지 못했지만, 특수 철도 시설과의 물리적 근접성은 예측했다. 화물 열차가 트럭으로 화물을 쉽게 옮길 수 있는 복합 운송 철도 터미널 근처에 위치한 카운티들은 물류 클러스터를 보유할 가능성이 현저히 높았다. 이는 단순한 도로 건설의 총액보다 구체적인 연결 유형이 더 중요하다는 것을 시사한다. 나아가, 연구는 물류 클러스터가 높은 비율의 경제활동 인구와 짧은 통근 시간을 가진 지역에서 번창한다는 점을 밝혀냈는데, 이는 신뢰할 수 있는 노동력 확보가 도로만큼이나 중요하다는 것을 의미한다.
연구는 또한 서로 다른 정부 계층 간의 복잡한 관계를 조명했다. 미국은 연방 정부가 광범위한 자금을 제공하고, 주 정부가 지역 인프라를 관리하며, 지방 카운티가 용도 지역 설정과 토지 이용을 통제하는 시스템으로 운영된다. 연구 결과는 이러한 시스템이 조정의 공백을 만든다는 점을 시사한다. 연방과 주의 자금이 지역으로 흘러 들어오지만, 지방 정부가 화물용으로 토지를 구획하지 않으면 그 자금은 뿌리를 내릴 수 없다. 카운티가 도로 개선을 위해 수백만 달러를 받더라도, 지역 법률이 해당 구역에 창고 건설을 금지한다면 그 투자는 클러스터를 창출하는 데 실패한다. 이러한 괴리는 왜 하향식 지출이 의도한 경제적 결과를 내는 데 자주 실패하는지를 설명한다. 즉, 마지막 퍼즐 조각인 '어디에 건설할 것인가'에 대한 결정권이 자금을 제공하는 이들의 손을 벗어나 있기 때문이다.
결론적으로, 이 연구는 무에서 유를 창조하듯 물류 클러스터를 만드는 것은 매우 드문 일이라고 결론짓는다. 이러한 클러스터를 이끄는 힘—거대한 인구 중심지, 깊은 역사적 뿌리, 특화된 인프라—은 매우 강력하며 정책만으로는 복제하기 어렵다. 세제 구역이나 고속도로 보조금 같은 정부 도구들은 이러한 근본적인 동력의 대체물이 될 수 없다. 대신, 정책 입안자들에게 가장 효과적인 역할은 기존의 혹은 새롭게 떠오르는 클러스터를 지원하고 강화하는 것이다. 철도와 트럭 시설 간의 연결을 개선하고, 지역 용도 지역 법률이 화물 활동을 허용하도록 보장하며, 파괴적인 경쟁을 피하기 위해 인접한 카운티 간에 협력하는 데 집중함으로써, 정부는 이러한 자연적인 허브가 성장하도록 도울 수 있다. 물류 클러스터를 인구이나 역사가 부족한 곳에 강제로 만들려는 시도는 자원의 낭비가 될 가능성이 높다. 미국 물류의 지도는 정부의 명령이 아니라, 시장 수요의 느리고 꾸준한 견인력과 역사의 지속적인 무게에 의해 그려진다.
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