Governance Responsibility in Fragmented Small-Lot Urban Regeneration: Evidence from Taipei
본 논문은 타이베이를 사례 연구로 하여 DPSIR 프레임워크를 활용함으로써, 고밀도 도시에서 소규모 필지 단위 도시 재생의 정체가 인센티브의 부족이 아니라 분산된 역할을 재정렬하고 과정의 연속성을 회복하기 위해 중간 매개자 중심의 수선 프레임워크를 필요로 하는 책임 공백을 야기하는 파편화된 거버넌스 구조에서 기인한다는 점을 논증한다.
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현대 도시의 밀집된 수직적 이웃들 속에서, 표면 아래에서는 조용한 위기가 전개되고 있습니다. 많은 건물들이 노후화되어 구조가 약해지고 안전이 불확실해지고 있음에도 불구하고 여전히 서 있습니다. 이들을 고치는 과제는 단순히 공학의 문제가 아니라 조직의 문제입니다. 하나의 동네가 서로 다른 소유주를 가진 수많은 작은 필지들로 구성되어 있을 때, 모두가 하나의 계획에 동의하도록 만드는 것은 믿기 힘들 정도로 어렵습니다. 이것이 바로 도시 재생, 즉 오래된 도시 지역을 활성화하는 과정의 영역입니다. 수십 년 동안 표준적인 접근 방식은 거대한 블록을 허물고 이를 하나의 거대한 통합 프로젝트로 재건축하는 것이었습니다. 이 방식은 넓은 빈 공간이 있거나 단일 대형 개발자가 전체 블록을 매입할 수 있을 때는 잘 작동합니다. 그러나 땅이 수백 개의 작은 조각으로 나뉜 도시에서는 이러한 대규모 모델이 종종 실패합니다. 연구자들이 직면한 질문은 왜 이러한 작고 노후된 동네들이 명백한 안전의 필요성과 주거 환경 개선에 대한 주민들의 욕구에도 불구하고 스스로를 쇄신하지 못한 채 정체되어 있는가 하는 점입니다.
중국 문화대학교(Chinese Culture University)의 연구팀은 타이베이의 소규모 필지 재생 문제를 통해 이 수수께끼를 풀고자 했습니다. 타이베이는 좁은 골목길과 현재 수리가 필요한 1974년 이전 건축물들로 가득 찬 고밀도 대도시이기 때문에 이 문제를 연구하기에 완벽한 장소입니다. 연구진은 문제가 재건축 의지의 부족이나 경제적 자금의 부족 때문이 아님을 발견했습니다. 대신, 시스템 자체가 소규모 프로젝트를 처리하기에는 망가져 있다는 것입니다. 규칙, 은행, 그리고 관련된 전문가들은 모두 크고 관리하기 쉬운 개발을 처리하도록 설계되어 있습니다. 프로젝트가 여러 소유주가 얽힌 아주 작은 필지를 포함할 경우, 이 시스템들은 어떻게 협력해야 할지 알지 못합니다. 그 결과, 어느 한 사람이나 집단도 프로세스를 진전시킬 책임을 느끼지 못하는 교착 상태가 발생하며, 수천 채의 노후 건물이 위험한 정체 상태로 남겨지게 됩니다.
시스템이 정확히 어디에서 무너지는지 이해하기 위해, 연구진은 변화를 원하는 이유에서 시작하여 직면한 장애물을 거쳐 행동하지 않았을 때의 결과로 이어지는 문제의 생애 주기를 추적하는 프레임워크를 사용했습니다. 그들은 정부 관계자, 은행 관리자부터 건축가, 토지 소유주에 이르기까지 과정에 참여하는 수십 명의 사람들을 인터뷰했습니다. 또한 오래된 건물들이 어디에 있는지, 그리고 실제로 새로운 프로젝트가 승인된 곳은 어디인지를 보여주는 지도도 살펴보았습니다. 데이터는 극명한 불일치를 드러냈습니다. 낡고 안전하지 않은 건물들은 도시 전역에 고르게 퍼져 있는 반면, 승인된 재생 프로젝트들은 오직 몇몇 특정 지점에만 밀집되어 있었습니다. 이 패턴은 재생이 필요가 가장 큰 곳에서 일어나는 것이 아니라, 오직 규칙과 자금이 완벽하게 일치하는 곳에서만 일어나고 있음을 시사합니다.
연구는 주요 장벽이 '규모 편향(scale bias)'이라고 지적했습니다. 규정은 특정 최소 규모 이상의 프로젝트에 대해서만 표준 도시 재생 프로그램 자격을 요구하는데, 이는 대부분의 작은 골목 안 필지들이 도달할 수 없는 규모입니다. 너무 작기 때문에, 이러한 프로젝트들은 모든 소유주의 만장일치 동의를 필요로 하는 더 어렵고 복잡한 법적 경로를 강요받게 됩니다. 이는 단 한 사람이 "아니오"라고 말하는 것만으로도 전체 프로젝트를 중단시킬 수 있는 취약한 상황을 만듭니다. 더욱이, 은행들은 리스크가 너무 높고 서류 작업이 너무 복잡하기 때문에 이러한 작고 복잡한 프로젝트에 대출해 주기를 주저합니다. 대규모 현장에 익나 익숙한 건축가와 건설 관리자들도 작은 필지에 필요한 수많은 세부 단계를 조정하는 데 어려움을 겪습니다. 연구진은 이러한 문제들이 별개의 문제가 아니라 서로 영향을 주고받는다는 것을 발견했습니다. 엄격한 규칙은 금융 리스크를 높이고, 이는 은행을 더 신중하게 만들며, 결과적으로 프로젝트의 시작을 더 어렵게 만들어 완전한 정체 상태로 몰아넣습니다.
연구진은 이러한 정체가 인센티브의 부족 때문에 발생하는 것이 아님을 발견했습니다. 정부는 재건축을 장려하기 위해 세제 혜택과 보너스를 제공해 왔지만, 이러한 보상은 구조적 장벽을 극복하기에 충분하지 않습니다. 진짜 문제는 책임의 공백입니다. 대규모 프로젝트에서는 단일 개발자가 전체 과정을 관리합니다. 하지만 소규모 필지 프로젝트에서는 책임이 수많은 사람과 조직으로 분산되어 있으며, 조각들을 서로 맞물리게 할 책임자가 없습니다. 프로세스가 멈추는 이유는 규제의 허들, 금융 요건, 사회적 협상이 서로 동기화되지 않았기 때문입니다. 연구는 이러한 요소들이 어긋날 때 프로젝트가 '거버넌스 돌파점(governance breakpoint)', 즉 행동의 사슬이 끊어져 아무것도 움직이지 못하는 지점에 도달한다는 것을 보여주었습니다.
그러나 연구는 또한 이 교착 상태를 벗어날 방법도 찾아냈습니다. 성공한 소수의 소규모 프로젝트들을 살펴봄으로써, 연구진은 결정적인 누락된 조각인 '중개자(intermediary)'를 식별했습니다. 성공적인 사례들에서 건축가나 프로젝트 코디네이터는 단순히 도면을 그리는 것 이상의 역할을 수행했습니다. 그들은 복잡한 법적 규칙을 소유주들이 이해하기 쉬운 언어로 번역하고, 실행 가능한 대출 구조를 찾기 위해 은행과 협상하며, 이웃 간의 분쟁을 중재하는 가교 역할을 했습니다. 이들은 파편화된 시스템의 부분들을 연결하는 역할을 맡았습니다. 그들은 단순히 건물을 설계한 것이 아니라, 건물을 짓는 '과정'을 설계했습니다. 규제 요건을 금융 현실 및 소유주의 사회적 요구와 일치시킴으로써, 이 중개자들은 프로젝트를 안정시키고 계속 진행될 수 있도록 만들었습니다.
연구 결과는 소규모 필지 도시 재생을 해결하기 위해서는 단순히 새로운 법이나 더 많은 돈이 필요한 것이 아님을 시사합니다. 그것은 책임이 어떻게 공유되는지에 대한 근본적인 변화를 요구합니다. 현재의 시스템은 대규모 개발자가 조율을 담당할 것이라고 가정하지만, 작은 동네에서는 숙련된 전문가들이 시스템의 틈새를 항해하며 그 역할을 채워야 합니다. 이 연구는 책임의 끊어진 고리를 수리하는 것을 목표로 하는 새로운 거버넌스의 사고방식을 제안합니다. 이는 은행이 리스크를 분담할 수 있는 메커니즘, 작은 필지에도 적용될 수 있는 유연한 규칙, 그리고 재생에 필요한 복잡한 사회적·금융적 협상을 관리할 수 있도록 훈련된 전문가를 양성하는 것을 의미합니다.
궁극적으로 타이베이에서의 연구는 유사한 노후 인프라 문제에 직면한 전 세계 도시들에게 명확한 교훈을 줍니다. 작고 정체된 동네 문제의 해결책은 그들을 맞지 않는 대규모 틀에 억지로 끼워 맞추는 것이 아닙니다. 대신, 이러한 작은 필지들에는 다른 종류의 관리가 필요하다는 점을 인식하는 것입니다. 그것은 조율에 대한 책임이 명시적으로 할당되고 지원되는 시스템을 필요로 합니다. 그렇지 않다면 정체의 순환은 계속될 것이며, 위험한 건물들은 그대로 남겨지고 공동체는 삶을 개선할 기회를 얻지 못할 것입니다. 앞으로 나아갈 길은 파편화된 혼란을 하나의 응집된 재생 계획으로 바꿀 수 있는 신뢰와 조율의 네트워크를 구축하는 데 있습니다.
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