No Longer Just Fiscal Watchdogs: The Evolving Role of Independent Fiscal Institutions *

In de complexe wereld van de nationale financiën worden overheden voortdurend verleid om meer te beloven dan ze kunnen veroorloven, waarbij de toekomstige kosten van de uitgaven van vandaag vaak worden onderschat. Om deze beloften in toom te houden, hebben veel landen onafhankelijke organen opgericht die bekend staan als fiscale raden. Jarenlang was het standaardverhaal dat deze instellingen optreden als strikte waakhonden, waarbij hun primaire taak het bewaken van de naleving van de strikte numerieke regels door de overheid is, vergelijkbaar met een scheidsrechter die ervoor zorgt dat spelers de regels van het spel volgen. De heersende opvatting was dat deze waakhonden werkten door de reputatiekosten van het breken van de regels te verhogen, waardoor politici gedisciplineerder werden. Deze traditionele visie is echter onvolledig gaan aanvoelen naarmate deze instellingen de afgelopen decennia zijn gegroeid en veranderd.

Een nieuwe studie van Jonne Lehtimäki van de Universiteit van Turku daagt deze nauwe definitie uit en stelt dat de rol van deze onafhankelijke fiscale instellingen veel verder is geëvolueerd dan eenvoudige regelnaleving. Door gegevens van achttig geavanceerde economieën over meer dan vijftig jaar te onderzoeken, suggereert het onderzoek dat deze organen minder lijken op scheidsrechters en meer op vertrouwde informatieverstrekkers. De studie concludeert dat hun grootste waarde niet ligt in hun macht om te straffen, maar in hun vermogen om heldere, geloofwaardige en onafhankelijke analyses van de financiële gezondheid van het land te produceren. Deze verschuiving van politiewerk naar informeren lijkt een effectievere manier te zijn om de leenkosten voor overheden te verlagen en ervoor te zorgen dat fiscale regels daadwerkelijk worden nageleefd.

De reis van deze instellingen begon met een blik op waarom landen deze überhaupt besloten te creëren. De onderzoekers analyseerden de timing van de adoptie ervan wereldwijd en vonden een verrassend patroon. De beslissing om een fiscale raad in te stellen werd zelden gedreven door een eigen onmiddellijke financiële crisis of een plotselinge stijging van de schulden. In plaats daarvan werd de timing overwegend bepaald door twee externe factoren: het lidmaatschap van de Europese Monetaire Unie en de acties van buurlanden. Wanneer een land zag dat zijn gelijken deze instellingen adopteerden, of wanneer het deel uitmaakte van een specifieke Europese blok, voelde het een sterke politieke druk om het voorbeeld te volgen. Dit gedrag weerspiegelt een concept waarbij leiders naar hun buren kijken om te zien wat als normaal wordt beschouwd, en soortgelijke instellingen adopteren om te voorkomen dat ze achterlopen, ongeacht hun eigen binnenlandse financiële situatie. Dit suggereert dat de oprichting van deze organen vaak een politieke en reputatieve keuze is in plaats van een directe reactie op economische nood.

Eenmaal gevestigd, wordt het verhaal van deze instellingen nog interessanter. De studie volgde hoe hun verantwoordelijkheden in de loop van de tijd zijn veranderd, wat onthulde dat hun mandaten sinds het midden van de jaren 1980 aanzienlijk zijn verbreed. Ze zijn veel verder gegaan dan alleen controleren of de overheid de regels volgt. Tegenwoordig zijn ze diep betrokken bij het produceren van hun eigen economische prognoses, het analyseren van langetermijnfinanciële risico's en het beoordelen van de houdbaarheid van de openbare financiën. Het onderzoek laat zien dat deze expansie geen uniform proces is dat door een enkele externe kracht wordt gedreven; het is eerder een geleidelijke, interne ontwikkeling waarbij landen langzaam meer analytische taken aan hun instellingen toevoegen. De gegevens wijzen uit dat hoewel de initiële beslissing om een raad op te richten vaak een politieke zet is, de daaropvolgende groei van hun taken een meer technische, landspecifieke evolutie is.

De kern van het artikel onderzoekt wat er feitelijk gebeurt wanneer deze instellingen aanwezig zijn en wanneer zij hun rollen uitbreiden. De onderzoekers keken naar de vraag of deze organen helpen de rentetarieven te verlagen die overheden moeten betalen om geld te lenen, een belangrijke maatstaf voor hoeveel de financiële wereld vertrouwen heeft in het economisch beheer van een land. De bevindingen tonen een duidelijke link: landen met deze onafhankelijke instellingen hebben de neiging lagere leenkosten te hebben. Echter, de aard van deze link onthult een cruciaal inzicht. Als deze instellingen primair als strikte handhavers zouden werken, zou men verwachten dat de relatie tussen schuld en rente verandert, waardoor markten minder gevoelig worden voor stijgende schulden. In plaats daarvan laten de gegevens een vlakke reductie van de rentetarieven zien, wat suggereert dat de instellingen de algemene onzekerheid over de financiën van het land verlagen. Dit wijst op een informatieve rol, waarbij de loutere aanwezigheid van een geloofwaardige, onafhankelijke stem de angst en twijfel vermindert die markten vaak over overheidscijfers koesteren.

Misschien wel de meest opvallende ontdekking is dat de macht om regels af te dwingen niet de belangrijkste factor is in het bereiken van deze resultaten. De studie splitste de instellingen in twee categorieën: die met een formeel mandaat om fiscale regels te monitoren en af te dwingen, en die zonder zodanig mandaat maar die nog steeds analytisch werk verrichten. Verrassend genoeg waren de instellingen zonder een formele handhavingsrol net zo effectief, en in sommige gevallen zelfs effectiever, in het verlagen van de leenkosten dan die met strikte toezichtsmachten. Toen de onderzoekers de capaciteiten van de instellingen opsplitsten in "analytische capaciteit" (het vermogen om prognoses en risicobeoordelingen te produceren) en "waakhondcapaciteit" (het vermogen om regels af te dwingen), waren de resultaten duidelijk. Het was de analytische capaciteit die sterk geassocieerd was met lagere leenkosten en betere naleving van de regels. Het vermogen om regels af te dwingen, op zichzelf, vertoonde geen significante connectie met deze positieve uitkomsten.

Dit suggereert dat de waarde van deze instellingen ligt in hun technische competentie en hun vermogen om hoogwaardige, onafhankelijke informatie te verstrekken. Wanneer een overheid haar eigen economische prognoses opstelt, bestaat er vaak de verdenking dat de cijfers te optimistisch zijn om kiezers te plezieren. Een onafhankelijk orgaan dat zijn eigen, onbevooroordeelde analyse produceert, snijdt door deze twijfel heen. De studie geeft aan dat financiële markten en het publiek deze instellingen vertrouwen, niet omdat ze de overheid kunnen straffen, maar omdat ze de waarheid over de economie met grotere geloofwaardigheid kunnen vertellen dan de overheid zelf. Dit vertrouwen vermindert de "risicopremie" die investeerders eisen, wat het effectief goedkoper maakt voor het land om geld te lenen.

Het onderzoek onderzocht ook of deze instellingen beter werken wanneer ze gekoppeld zijn aan strikte fiscale regels. De gegevens suggereren dat de combinatie van een bindende regel en een onafhankelijk monitoringsorgaan een geloofwaardiger klimaat creëert dan beide elementen afzonderlijk. De studie merkt echter een beperking in de gegevens op: in veel landen, vooral in Europa, zijn deze twee elementen bijna altijd gebundeld, waardoor het moeilijk is om hun individuele effecten statistisch te scheiden. Ondanks dit tonen de beschrijvende patronen aan dat landen met zowel een regel als een echt monitoringsorgaan de laagste rentetarieven hebben, gevolgd door landen met alleen een regel, en tot slot die met geen van beide. Dit duidt erop dat terwijl regels het kader bieden, de onafhankelijke instelling de geloofwaardigheid biedt die de regels betekenis geeft voor de buitenwereld.

Uiteindelijk betoogt het artikel dat de oude benaming "fiscale waakhond" een verouderde beschrijving wordt voor deze evoluerende instellingen. Hoewel het monitoren van naleving deel uitmaakt van hun taak, is hun meest significante bijdrage nu de productie van betrouwbare fiscale informatie. De studie concludeert dat voor landen die hun fiscale governance willen verbeteren, de prioriteit niet alleen moet liggen op het creëren van een orgaan met de macht om regels af te dwingen, maar op het investeren in de technische capaciteit om hoogwaardige analyses, prognoses en transparantie te produceren. De meest effectieve instellingen zijn die welke in staat zijn om het publiek en de markten geloofwaardig te informeren, waardoor de onzekerheid die de leenkosten opdrijft, wordt verminderd. Deze verschuiving van een focus op handhaving naar een focus op informatie vertegenwoordigt een fundamentele verandering in hoe deze organen functioneren en hoe zij worden gewaardeerd in de wereldeconomie.