Competences and Legislative Powers for Food Policies: A Systematic Approach Applied to the EU and Germany

식품 정책의 세계를 지구의 더 건강한 미래를 위해 요리하려는 사람들이 북적이는 거대한 주방이라고 상상해 보세요. 이 주방에는 단 한 명의 헤드 셰프만 있는 것이 아니라, 서로 다른 스테이션에서 일하는 여러 층위의 요리사들이 있습니다. 가장 꼭대기에는 "초국가적(Supranational)" 셰프들(유럽연합과 같은)이 있어 건물 전체의 규칙을 정합니다. 그 아래에는 "국가(National)" 셰프들(연방 정부)이 메인 팬트리를 관리합니다. 그 다음 단계인 "주(State)" 셰프들(지역 사회)은 특정 방에서 음식이 어떻게 서빙될지를 결정하며, 마지막으로 "시·군·구(Municipal)" 조력자들은 학교 급식실이나 지역 상점의 세부 사항들을 처리합니다.

이 주방이 직면한 큰 질문은 바로 이것입니다: 실제로 누가 뒤집개를 집어 들고 레시피를 바꿀 권리가 있는가? 만약 꼭대기의 셰프가 "소금을 더 넣어라"라고 말한다면, 지역 셰프가 "아니요, 우리는 소금을 줄여서 쓸 겁니다"라고 말할 수 있을까요? 혹은 지역 셰프가 설탕이 든 음료를 금지하고 싶다면, 꼭대기의 셰프가 이를 막을 힘을 가지고 있을까요? 이러한 혼란은 실제적인 문제입니다. 왜냐하면 모두가 자신이 책임자라고 생각하거나, 혹은 아무도 누가 행동해야 하는지 모를 때, 식탁 위의 음식은 더 건강해질 수 없기 때문입니다. 이는 우리가 먹는 음식이 우리의 건강, 체중, 그리고 당뇨병과 같은 질병에 걸리는 문제와 직결되기에 매우 중요합니다. 우리가 건강을 해치는 요인들을 만드는 식품 환경을 변화시킬 권한을 누가 쥐고 있는지 이해하지 못한다면, 우리는 문제를 해결할 수 없습니다.

이 논문은 마치 탐정 이야기와 같습니다. 유럽연합과 독일이라는 주방에서 정확히 누가 어떤 뒤집개를 소유하고 있는지를 지도처럼 그려내려 노력합니다. 독일 대학 출신의 전문가 팀인 저자들은 "Food-EPI(식품 환경 정책 지수)"라는 특별한 체크리스트를 사용하여, 식품 라벨링부터 식품의 가격 및 판매처에 이르기까지 47가지의 서로 다른 과업으로 식품 정책을 세분화했습니다. 그들은 단순히 추측한 것이 아니라, 수백 건의 법적 문서를 조사하고, 법률 전문가들을 인터뷰했으며, 실무자들과 워크숍을 개최하여 게임의 규칙을 파악했습니다.

그들이 발견한 것은 주방이 놀라울 정도로 무질서하다는 점이었습니다. 그들은 입법권이 단 한 사람에게 집중되어 있지 않고 곳곳에 흩어져 있다는 것을 발견했습니다. 그들은 권한을 네 가지 유형으로 분류했습니다: 주된 권한(Primary) (한 계층이 주요 결정권을 가짐), 공유된 권한(Shared) (여러 계층가 독립적으로 행동할 수 있음), 지원하는 권한(Supporting) (다른 계층의 작업을 수정하거나 승인할 수는 있지만 주도할 수는 없음), 그리고 권한 없음/매우 제한적(No/Very Limited) (기본적으로 결정권이 없음)입니다.

조사 결과, 책임의 분리가 명확하게 드러났습니다. 식품 구성(음식 안에 무엇이 들어있는가)과 라벨링(포장지에 무엇이 적혀있는가)에 대해서는 유럽연합이 주된 권한을 가집니다. 이는 마치 EU가 건물 전체의 재료 레시피와 메뉴판 작성법을 결정할 수 있는 유일한 존재인 것과 같습니다. 하지만 식품에 대한 세금 문제에 있어서는 독일의 연방 정부가 주된 권한을 가지며, 다만 EU가 몇 가지 가이드라인을 설정합니다. 반면에, 학교와 유치원은 주로 주(State) 정부의 통제 하에 있으며, 이는 지역 사회가 아이들의 교실에서 무엇을 먹을지를 결정한다는 것을 의미합니다.

하지만 진짜 반전은 "공유된 권한"에 있습니다. 연구에 따르면, 엄청난 양의 과업들, 즉 47개 지표 중 30개에 대해서는 권한이 EU, 연방 정부, 그리고 주 정부 사이에 공유되고 있습니다. 이는 특히 식품 광고 분야에서 두드러집니다. 저자들은 EU가 일반적인 규칙을 설정하지만, 주 정부가 대중교통이나 아이들이 모이는 장소와 같은 특정 장소에서 광고를 금지할 수 있는 권한을 가진 경우가 많다고 설명합니다. 이는 설령 연방 정부가 정체되거나 느리게 움직이더라도, 주 정부가 스스로 팔을 걷어붙이고 건강에 해로운 식품 광고를 금지할 수 있음을 의미합니다.

이 논문은 이 복잡한 권한의 그물이 단순한 법적 골칫거리가 아니라, 놓쳐버린 기회라고 제안합니다. 규칙이 너무 얽혀 있기 때문에, 정부들은 종종 타인의 영역을 침범할까 봐 두려워하며 행동을 주저하곤 합니다. 저자들은 각 특정 과업에 대해 누가 "뒤집개"를 가지고 있는지 명확히 파악함으로써 이러한 혼란을 멈출 수 있다고 주장합니다. 그들은 광고와 같이 권한이 공유되면서도 갈등이 발생하는 영역에서, 더 명확한 이해가 오히려 정책 변화를 가속화할 수 있다는 것을 발견했습니다. 예를 들어, 주 정부가 자신들의 지역 매체에서 광고를 금지할 법적 권리가 있다는 것을 깨닫는다면, 전국적인 합의를 기다릴 필요 없이 바로 행동할 수 있습니다.

궁극적으로, 이 연구는 시스템이 복잡하기는 하지만 회복 불가능할 정도로 망가진 것은 아니라고 결론짓습니다. 권한의 실타래를 풀기 위한 새로운 체계적인 접근 방식을 사용함으로써, 정부는 실제로 실행 가능한 더 나은 정책을 설계할 수 있습니다. 저자들은 이 방법론이 미국이나 캐나다와 같이 유사한 다층적 정부 구조를 가진 다른 지역에서도, 누가 무엇을 요리해야 하는지를 파악하는 데 사용될 수 있다고 제안합니다. 핵심적인 교훈은, 우리의 식품 환경을 더 건강하게 만들기 위해서는 먼저 누가 정확히 가스레인지를 켤 수 있는 권한이 있는지를 알아야 한다는 것입니다.