Pension reform in Sweden

あらゆる社会は、静かに時を刻む時計に直面している。人々が長寿化し、子供の数が減少するにつれ、退職者を支える労働者の層が縮小していくのだ。何十年もの間、多くの国々は単純な約束に依存してきた。それは、現在の労働者が支払う税金が、直ちに現在の退職者の年金を支えるという仕組みである。この「賦課方式」と呼ばれるアプローチは、人口が増加し経済が好調であった時期にはうまく機能していた。しかし、数学的な均衡が変化したとき――つまり、退職者一人当たりの労働者が減り、賃金の伸びが鈍化したとき――システムは資金不足に陥り、政府は大幅な増税を行うか、給付を削減することを余儀なくされる。この約束を、家計を破綻させることなくどのように維持するかという問いは、現代経済における最も重要な課題の一つである。そこには、人々が労働期間中に支払う額と、退職時に受け取る額を直接結びつけ、なおかつ高齢化という現実に自動的に適応する設計が求められている。

1998年、スウェーデンはこの問題を解決するための大規模な実験に着手した。公的年金制度全体を、従来の「固定された給付」という約束から、生涯賃金に直接連動し、生存期間に応じて調整されるシステムへと変革させたのである。研究者アニカ・スンデーンによる包括的なレビューで詳述されている通り、その結果として生まれたのは、政府運営プランの安定性と、個人の責任による貯蓄を融合させたハイブリッド・モデルであった。この改革は単なる数字の微調整にとどまらなかった。それは社会契約を根本的に再定義し、経済が失速した際には自動的にバランスを取りつつ、将来の計画に対してより多くの責任を個人に負わせるシステムを作り上げたのである。

変革の前、スウェーデンは、実際にどれほど長く働いたかやどれほど貢献したかにかかわらず、労働者の「最も稼いだ15年間」に基づいて給付額を算出する制度を運用していた。これにより、乖離が生じていた。長期間にわたる安定したキャリアを持つ人々が、短期間の爆発的な高収入を得た人々よりも、自身の貢献に対して相対的に少ない給付しか受け取れないという事態である。1980年代までには、このモデルが財政的に持続不可能であることが明らかになっていた。予測によれば、何もしなければシステムの蓄えは2015年までに底をつき、存続させるためには大規模な増税が必要になるというものであった。失業率が急増し、銀行部門が崩壊寸前となった1990年代初頭の経済危機が、この問題を政治的議題の最優先事項へと押し上げた。「ソーシャル・エンジニア（社会設計者）」と形容される、政治的立場を超えた独自の政治家グループが結成され、解決策を見出すべく動いた。彼らは漸進的な微調整ではなく、完全な刷新を選択し、以下の基本原則に合意した。すなわち、システムは財政的に安定していなければならず、給付は貢献に見合うべきであり、そして人々がより長く働くためのインセンティブが存在しなければならない、ということである。

1999年に移行を開始した新しいシステムは、「名目確定拠出型（Notional Defined Contribution）」と呼ばれる概念を導入した。平たく言えば、これはすべての労働者に、まるで貯蓄口座のように、自身の貢献が記録される個別の口座があることを意味する。ただし、実際の銀行口座のように資金が株式市場に投資されるわけではなく、これらのスウェーデンの口座にあるお金は、直ちに現在の退職者の年金支払いに充てられる。「名目上の」口座とは、お金が引き出しを待ってそこに置かれているわけではなく、あくまでその労働者が支払った実績の記録であるという意味である。この記録の価値は、国全体の平均賃金の伸びに基づいて増大するため、労働者の年金が一般経済のペースに遅れをとらないようになっている。人が退職するとき、蓄積された総記録は、その人の平均余命を考慮した係数によって分割される。つまり、人々が長寿化した場合でも、新たな法律を可決することなく、お金が一生涯持つように月々の支給額が自動的に下方調整される仕組みとなっている。

この主要なシステムと並行して、労働者が貢献額の一部を投資信託などの実際のファンドに投資できる「第二層」が創設された。この「プレミアム年金」により、個人はより高いリターンを期待して投資リスクを取ることが可能になった。人々がこの選択を適切に行えるよう、政府は毎年、口座残高と予測給付額を記載した「オレンジ色の封筒」を全加入者に送付した。当初、システムは積極的な選択を促しており、多くの人が自ら投資ファンドを選んでいた。しかし、時間が経つにつれ、ほとんどの新規加入者は、平均的な投資家のポートフォリオを模倣するように設計された政府提供のデフォルト・オプションを受け入れるようになった。

スウェーデンの設計の素晴らしさは、その「自動調整メカニズム」にある。システムは依然として現役の労働者によって主に賄われているため、経済的なショックに対して脆弱である。これに対処するため、政府はある規則を確立した。もしシステムの資産が負債を下回った場合、数字を再び均衡させるために、年金給付の成長率が自動的に引き下げられるというルールである。これは、政治家が削減を議決する必要なく行われる。2008年に世界金融危機が直撃し、システムのバッファー・ファンドの価値が急落した際、この自動メカニズムが作動した。2010年、年金給付は3.5パーセント削減された。この削減は痛みを伴うものであったが、メカニズムによってより大きな危機を防ぎ、システムを麻痺させかねない政治的論争を回避することができた。

最初の25年間において、システムは新たな課題に直面し、調整を必要としてきた。もともとの設計の特徴であった「早期退職の柔軟性」により、目標であった「労働寿命の延長」に反して、多くの人々が65歳前に退職してしまった。これを受けて、政府は2020年に、平均余命に応じて上昇する「目標退職年齢」を導入し、満額の給付を受けるための最短年齢を実質的に引き上げた。また、システムは投資部門における詐欺にも対処しなければならなかった。一部のファンド会社が加入者を誤導したため、より厳格な規則と、利用可能なファンド数の削減が行われた。こうした障害にもかかわらず、システムは幅広い政治的支持を維持してきた。現在では、主要政党からなる特別なグループがシステムを監視しており、変更には単純な過半数の票ではなく、コンセンサスが必要であることを保証している。

今日、スウェーデン・モデルは、複雑ではあるものの成功した年金改革の事例として立っている。システムは現在、余剰を保持しており、「ポジティブ・バランシング（プラスの調整）」措置が可能となるなど、財政的安定という主要な目標を達成している。しかし、その道のりは摩擦なしに進んできたわけではない。システムは様々な種類の給付（低所得者への保証を含む）が絡み合った網のようになっており、それが一般の人々にとって理解を難しくしている。研究によれば、システムは数学的には機能しているものの、人間の行動に対しては依然として課題を抱えている。つまり、多くの人々は投資を積極的に管理しておらず、肉体的に過酷な仕事に従事する人々にとって、新しい目標退職年齢まで働き続けることは困難であるということだ。

スウェーデンの経験は、年金制度が自己修正可能で財政的に健全なものとして再設計できることを示しているが、完璧なものにはなり得ないことも示している。それは絶え間ない警戒、変化する人口動態への適応能力、そしてシステムを短期的な党派争いから守るという政治的コミットメントを必要とする。改革は、貢献と給付を結びつけ、自動的な安全弁を組み込むことには成功したが、同時に、いかに優れた設計であっても、人々を公平かつ分かりやすくし続けるためには進化し続けなければならないという事実をも明らかにした。スウェーデンが未来を見据える中で、焦点はルールの簡素化と、職業や所得に関わらず、安全な引退という約束がすべての人にとっての現実であり続けることを保証することへと移っている。