GREECE: Battling against path dependence
本論文は、ギリシャの2010年から2018年にかけての金融危機と長期にわたる救済措置は、その断片化された年金制度における経路依存性に根本的な原因があり、そこでは短期的な政治的操作と改革の遅延が持続不可能な赤字を生み出し、それが外部からの介入を必要としたものの、新制度の確立にもかかわらず根底にある構造的問題は未解決のまま残されたものであると論じている。
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年金とは、社会が年長者に対して交わす約束である。それは、生涯にわたる労働の末に、人生の最終章が貧困によって定義されることのないよう、安定した収入を保証するという約束だ。この約束を守るため、政府は現在の労働者から現在の退職者へと資金が流れる「賦課方式」と呼ばれる複雑なシステムを管理している。この手法は、繊細なバランスの上に成り立っている。すなわち、退職する人数を支えるのに十分な数の人々が働いていなければならない。もしシステムが断片化されている、つまり、異なる職業やグループごとに数百もの別々の規則に分かれている場合、政治家は総コストを見ることなく、特定のグループに対して特別な恩恵を約束することが容易になってしまう。これは、支払期日が来るまでシステムが健全であるかのように見せかける危険な錯覚を生み出し、しばしば政府が負っているものを支払えなくなるという危機を招く。
ギリシャの物語は、これらの警告が無視されたときに何が起こるかを示す、厳然たる現実世界の例を提供している。ピレウス大学のプラトン・ティニオスによる新しい分析は、1920年代から現在に至るまでのギリシャの年金の歴史を辿り、脆弱な人々を保護するために設計されたシステムがいかにして短期的な政治的取引によって徐々に解体されていったかを明らかにしている。この研究によれば、2010年代にギリシャを襲った深刻な金融危機は、単なる銀行の失敗ではなく、維持不可能になるほど肥大化し、高価になりすぎた年金制度の直接的な結果であった。論文は、この国の苦闘は、初期の過ちとそれらを修正することへの拒絶が、国家を数十年にわたって解明に時間を要する債務と改革のサイクルに閉じ込めてしまった、典型的な「経路依存性」の事例であると論じている。
問題の根源は、1920年代後半のギリシャ社会保険制度の創設にまで遡る。当初、専門家たちは全員が一つの共通基金に拠出する単一の統一されたシステムを提案していた。しかし、公務員や特定の職業を含む強力なグループが、この計画に抵抗することに成功した。彼らは、独自の基金を維持し、より優れた規則と高い給付を受けることを要求した。その後50年間にわたり、一つの強固なシステムへと統合される代わりに、年金の景観は数百もの異なる基金のパッチワークとなった。政治家は、農民や工場労働者のような特定のグループに対して、早期退職や追加の資金を約束することで、これらの別々の基金を票を得るための道具として利用した。システムがこれほど多くの断片に分かれていたため、誰もこれらの約束の全容となるコストを把握することができなかった。政府は不足分を埋めるために一般予算から資金を投入し続け、システムが崩壊へと漂流している間、事実上、増大する債務を隠蔽し続けたのである。
1980年代から1990年代にかけて、状況は危機的となった。政府はシステムを修正しようと小規模で部分的な改革を試みたが、それらはしばしば組合や政治的ライバルからの激しい反対によって骨抜きにされるか、あるいは遅延させられた。論文はこの時代を、指導者たちが大規模な抜本改革を約束しながらも、抗議活動に直面すると撤退するという、「ストップ・アンド・ゴー（中断と再開）」の試みの連続であると記述している。その結果、誰であるかによって退職の規則や給付が大きく異なる一方で、コストは上昇し続けるという状況が生じた。政府は灯を消さないために欧州からの低利融資に頼っていたが、それは不可避な事態を先送りにしたに過ぎなかった。2010年までに、債務はあまりに膨大になり、ギリシャはもはや資金を借り入れることができなくなり、大規模な国際救済を必要とする金融危機を引き起こした。
転換点は、ギリシャが国際通貨基金（IMF）、欧州中央銀行（ECB）、欧州委員会からなる「トロイカ」として知られる国際的な貸し手グループからの援助を受け入れざるを得なくなった時に訪れた。これらの貸し手は、年金制度への深い変更が行われない限り、これ以上の資金は放出しないことを明確にした。初めて、政府は行動を選択の余地なく行わざるを得なくなった。2010年から2018年の間に、ギリシャは3回の別々の救済措置を経験したが、その都度、年金支出を削減するための新しい法律が必要とされた。改革は苦痛を伴い、不人気なものであった。退職年齢は引き上げられ、特定のグループについては最大で17年もの幅で引き上げられることもあった。また、退職者が受け取る金額も大幅に削減された。バラバラだった基金はついに一つの組織へと統合され、ルールは標準化され、誰もが同じように扱われるようになった。
しかし、これらの抜本的な措置にもかかわらず、論文によれば、物語は救済措置で終わったわけではない。国際的な圧力が和らぐと、国は古い習慣へと逆戻りし始めた。削減された一部の項目は元に戻され、退職年齢と平均余命との連動も一時停止された。政府は、年金コストが今後数十年間にわたって減少するという予測を引用し、システムは「固定」され「実行可能」であると語り始めた。しかし、著者は、これらの楽観的な予測は、実現する可能性のある一連の仮定に基づいていると警告している。予測は、より多くの女性が労働力として留まること、若者が仕事を見つけること、そして高齢者がより長く働くことを前提としている。論文は、人々の生活や働き方の根本的な変化がなければ、年金システムは再び同じ圧力に直面することになると論じている。
数十年にわたるこの闘争からの核心的な教訓は、壊れた年金システムを、小さな段階的なステップや、「困難な部分は後で対処する」という約束によって修復することはできないということである。ギリシャの経験は、システムが断片化され、政治的に操作されることが許されると、そのコストは無視できないほど高くなることを示している。論文は、国際的な介入が不可欠な統合を強いたものの、そもそも問題を引き起こした根本的な文化的・政治的な習慣は依然として残っていると結論づけている。ギリシャが労働力や社会契約の管理方法を根本的に変えることができない限り、債務と改革のサイクルが繰り返される可能性が高い。過去の警告は単なる理論的なものではなく、社会が短期的な約束のために長期的なコストを無視することを選択したときに起こりうる危機の予告であった。
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