Reconstructing Property Tax Regulation under Fiscal Decentralization: Towards a Framework of Fiscal Equity and Local Tax Autonomy in Indonesia

기술 요약: 인도네시아의 재정 분권화 하에서의 재산세 규제 재구성

문제 제기
본 연구는 재정 분권화 맥락 내에서 인도네시아의 현행 농촌 및 도시 토지 및 건물세(PBB-P2)를 규율하는 법적 프레임워크의 미비점을 다룬다. PBB-P2 행정권을 중앙 정부에서 지방 정부로 이관한 것은 지방의 재정적 자립도와 서비스 전달 능력을 강화하기 위한 의도였으나, 그 이행 과정에서 중대한 구조적 결함이 직면해 있다. 본 논문은 재정적 책임과 재정적 권한 사이의 "불일치(mismatch)"를 식별한다. 즉, 지방 정부는 행정적 부담(징수, 평가)을 떠안고 있으나, 지역 상황에 맞게 정책을 조정할 수 있는 상응하는 규제적 재량권은 결여되어 있다.

식별된 주요 문제점은 다음과 같다:

• 제한된 지방 자치권: 지방 정부는 가치 평가 및 산정에 있어 국가적으로 규정된 표준에 따라 운영되므로, 지역 경제 현실에 맞게 세제 정책을 맞춤화하는 데 한계를 보인다.
• 재정적 불평등: 부동산 시장 발전 정도에 따라 지역 간 상당한 재정 능력 격차가 존재한다. 현행 프레임워크는 이러한 수평적 불평등을 해결할 적절한 메커니즘이 부족하며, 이는 지역 간 격차를 완화하기보다 오히려 심화시킬 잠재력이 있다.
• 가치 평가 및 행정적 결함: 실증적 증거(예: 남탕게랑 시)는 부동산 저평가(낮은 평가-판매 비율)를 드러내며, 이는 세수 손실과 조세 형평성 원칙의 위반으로 이어진다. 행정적 파편화, 노후화된 지적 기록, 일관성 없는 가치 평가 관행은 시스템의 정당성과 효과성을 더욱 저해한다.
• 규범적 공백: 기존 문헌은 주로 행정적 효율성과 경제적 성과에 초점을 맞추고 있어, 지방의 조세 자치와 재정적 형평성을 동시에 조화시키는 법적 프레임워크의 규범적 설계에 대한 공백을 남겨두고 있다.

연구 방법론
본 연구는 규범적 법학 연구(교의적 법학 연구)를 채택하며, 기존의 법적 규범을 평가하고 이상적인 규제 모델(ius constituendum)을 도출하기 위해 규범적 접근법을 활용한다. 본 연구는 재정 연방주의 이론, 지방 자치론, 조세 정의론, 그리고 재정 형평성 원칙을 포함하는 다층적 이론적 틀에 기초한다.

다음의 네 가지 보완적인 법적 접근법이 활용되었다:

1. 법령 접근법(Statute Approach): 1945년 헌법, 법률 제1/2022호(재정 관계에 관한 법률) 및 관련 규정의 위계와 실체를 분석하여 재정 권한 배분의 규범적 불일치를 식별한다.
2. 개념적 접근법(Conceptual Approach): 재정적 자치, 보충성의 원칙, 굿 거버넌스 등의 이론적 토대를 검토하여 현행 프레임워크를 평가하기 위한 기준을 수립한다.
3. 비교 접근법(Comparative Approach): 성공적인 분권화 관할 구역들을 검토하여 지방의 과세권, 가치 평가 시스템, 재정 균등화에 관한 우수 사례를 식별한다.
4. 역사적 접근법(Historical Approach): 인도네시아의 부동산세 분권화 정책의 진화 과정을 추적하여 입법 목적과 정책적 변천을 이해한다.

데이터는 1차 법적 자료(헌법, 법률), 2차 자료(학술 논문, 정책 보고서), 3차 자료(법률 사전)로부터 추출되었으며, 연역적 법적 추론을 통해 질적으로 분석되었다.

주요 결과 및 발견
분석 결과, 현행 규제 프레임워크는 재정 분권화의 목적을 부분적으로만 충족하고 있음이 드러났다. 주요 결과는 다음과 같다:

• 불완전한 분권화: PBB-P2의 이관은 지방의 행정적 역할은 확대했으나 충분한 규제적 재량권은 부여하지 못했다. 지방 정부는 여전히 중앙 정부의 표준에 의해 제약을 받으며, 이는 재정 정책을 지역적 필요에 부합시키려는 능력을 제한한다.
• 구조적 불평등: 강력한 균등화 메커니즘 없이 재원을 확보하기 위해 부동산세를 의존하는 방식은 지역 간 불평등을 악화시킨다. 발달된 부동산 시장을 가진 부유한 지역은 낙후된 지역보다 현저히 많은 세수를 창출하며, 이는 재정 형평성의 원칙을 저해한다.
• 행정적 취약성: 부정확한 부동산 가치 평가와 파편화된 제도적 협력은 조세의 정당성을 약화시킨다. 통합된 디지털 시스템과 현대적 가치 평가 기술의 부재는 유사한 상황에 처한 납세자들 사이에서도 조세 부담의 불일치를 초래한다.
• 이론적 불일치: 현 시스템은 지출 책임이 그에 상응하는 세원 확보 권한과 일치하지 않는다는 점에서 재정 연방주의 원칙을 완전히 실현하지 못하고 있다. 또한, 수평적 형평성(납세자 간)과 수직적 형평성(지역 간)을 모두 보장하지 못함으로써 조세 정의론에도 미치지 못하고 있다.

제안된 재구성 (모델)
본 연구는 재정 연방주의, 지방 자치, 재정 형평성, 보충성 및 굿 거버넌스 원칙에 기반하여 재구성된 법적 프레임워크(ius constituendum)를 제안한다. 제안된 모델은 상호 연관된 세 가지 개혁안으로 구성된다:

1. 지방 재량권 확대: 국가적 매개변수 범위 내에서 세율 설정에 대한 유연성을 부여하고, 지역 대응형 평가 및 가치 평가 정책을 개발할 수 있는 더 넓은 권한을 지방 정부에 부여한다.
2. 재정 형평성 메커니즘: 지역 간 격차를 해결하기 위해 법적 프레임워크에 명시적인 형평성 지향적 조항을 통합한다. 여기에는 재정 균등화 배치, 세원이 취약한 관할 구역에 대한 표적 지원, 과도한 세수 격차를 방지하기 위한 법적 안전장치가 포함된다.
3. 거버넌스 현대화: 통합 디지털 지적 시스템, GIS 기반 부동산 매핑, 자동 가치 평가 모델을 포함한 디지털 기술 통합을 위한 법적 근거를 구축한다. 이는 가치 평가의 정확성을 높이고, 정기적인 재평가를 보장하며, 투명성과 책임성을 강화하는 것을 목표로 한다.

의의 및 기여
본 논문은 이론적 및 실무적 영역 모두에서 다음과 같은 의의를 갖는다:

• 이론적 기여: 본 연구는 지방의 조세 자치와 재정 형평성이라는 두 가지 상충하는 목표를 조화시키는 통합된 규범적 프레임워크를 개발한다. 이는 단순한 행정적 또는 경제적 관점을 넘어, 부동산세 규제의 규범적 설계를 다루는 법적 재구성 모델을 제시한다.
• 실무적 기여: 제안된 모델은 정책 입안자와 입법가들에게 법적 청사진을 제공한다. 이는 지속 가능한 지방 세원 창출, 균형 잡힌 지역 발전, 보다 효과적인 재정 분권화를 촉진하기 위해 PBB-P2 체제를 개혁하기 위한 구조적 접근법을 제공한다. 부동산 과세를 단순한 행정 기능에서 분권화된 거버넌스의 전략적 도구로 전환함으로써, 본 프레임워크는 인도네시아의 분권화된 재정 시스템의 정당성과 효과성을 강화하는 것을 목표로 한다.

본 연구는 균형 잡힌 규제 프레임워크—즉, 형평성 메커니즘과 현대적 거버넌스를 통해 지역 간 불평등을 방지하면서도 지방 정부에 권한을 부여하는 프레임워크—가 인도네시아의 헌법적 분권화 목표를 실현하는 데 필수적이라고 결론짓는다.