Reconstructing Property Tax Regulation under Fiscal Decentralization: Towards a Framework of Fiscal Equity and Local Tax Autonomy in Indonesia

Resumo Técnico: Reconstrução da Regulação do Imposto Predial e Territorial sob a Descentralização Fiscal na Indonésia

Problema de Pesquisa
Este estudo aborda a inadequação do atual quadro jurídico que rege o Imposto sobre a Propriedade Rural e Urbana (PBB-P2) na Indonésia no contexto da descentralização fiscal. Embora a transferência da administração do PBB-P2 do governo central para os governos locais tenha tido como objetivo fortalecer a independência fiscal local e a prestação de serviços, a implementação enfrenta déficits estruturais significativos. O artigo identifica um "descompasso" entre a responsabilidade fiscal e a autoridade fiscal: os governos locais assumem encargos administrativos (arrecadação, avaliação), mas carecem da correspondente discricionariedade regulatória para adaptar as políticas às condições locais.

Os principais problemas identificados incluem:

• Autonomia Local Limitada: Os governos locais operam sob padrões nacionais prescritos para avaliação e tributação, impedindo-os de moldar as políticas fiscais de acordo com as realidades econômicas locais.
• Inequidade Fiscal: Existem disparidades significativas na capacidade fiscal entre as regiões devido aos variados desenvolvimentos do mercado imobiliário. O quadro atual carece de mecanismos adequados para abordar essas desigualdades horizontais, podendo reforçar as disparidades regionais em vez de mitigá-las.
• Deficiências de Avaliação e Administração: Evidências empíricas (por exemplo, na cidade de Tangerang do Sul) revelam uma subavaliação sistemática de propriedades (baixas Razões de Avaliação-Venda), levando a perdas de receita e violações dos princípios de equidade tributária. A fragmentação administrativa, registros cadastrais desatualizados e práticas de avaliação inconsistentes prejudicam ainda mais a legitimidade e a eficácia do sistema.
• Lacuna Normativa: A literatura existente foca amplamente na eficiência administrativa e no desempenho econômico, deixando uma lacuna no desenho normativo de um quadro jurídico que simultaneamente concilie a autonomia fiscal local com a equidade fiscal.

Metodologia
O estudo emprega a pesquisa jurídica normativa (pesquisa jurídica doutrinária), utilizando uma abordagem prescritiva para avaliar as normas jurídicas existentes e formular um modelo regulatório ideal (ius constituendum). A pesquisa ancora-se em um arcabouço teórico de múltiplas camadas composto pela Teoria do Federalismo Fiscal, Teoria da Autonomia Local, Teoria da Justiça Tributária e princípios de Equidade Fiscal.

Quatro abordagens jurídicas complementares foram utilizadas:

1. Abordagem Estatutária: Analisando a hierarquia e a substância da Constituição de 1945, da Lei nº 1 de 2022 sobre Relações Financeiras e regulamentações relacionadas para identificar inconsistências normativas na distribuição da autoridade fiscal.
2. Abordagem Conceitual: Examinando fundamentos teóricos como federalismo fiscal, subsidiariedade e boa governança para estabelecer critérios de avaliação do quadro atual.
3. Abordagem Comparativa: Revisando jurisdições descentralizadas bem-sucedidas para identificar as melhores práticas em relação aos poderes tributários locais, sistemas de avaliação e equalização fiscal.
4. Abordagem Histórica: Rastreando a evolução da política de descentralização do imposto sobre a propriedade na Indonésia para compreender os objetivos legislativos e as transformações políticas.

Os dados foram derivados de materiais jurídicos primários (Constituição, legislação), materiais secundários (artigos acadêmicos, relatórios de políticas) e materiais terciários (dicionários jurídicos), analisados qualitativamente através do raciocínio jurídico dedutivo.

Principais Resultados e Constatações
A análise revela que o atual quadro regulatório cumpre apenas parcialmente os objetivos da descentralização fiscal. As principais constatações incluem:

• Descentralização Incompleta: A transferência do PBB-P2 expandiu os papéis administrativos locais, mas não concedeu discricionariedade regulatória suficiente. Os governos locais permanecem limitados pelos padrões centrais, restringindo sua capacidade de alinhar as políticas fiscais com as necessidades locais.
• Inequidades Estruturais: A dependência do imposto sobre a propriedade como fonte de receita, sem mecanismos robustos de equalização, exacerba as desigualdades regionais. Regiões mais ricas com mercados imobiliários desenvolvidos geram significativamente mais receita do que regiões menos desenvolvidas, comprometendo o princípio da equidade fiscal.
• Fraquezas Administrativas: Avaliações imobiliárias imprecisas e coordenação institucional fragmentada enfraquecem a legitimidade tributária. A falta de sistemas digitais integrados e tecnologias de avaliação modernas contribui para inconsistências nos encargos tributários entre contribuintes em situações semelhantes.
• Desalinhamento Teórico: O sistema atual falha em realizar plenamente os princípios do Federalismo Fiscal, uma vez que as responsabilidades de gastos não são correspondidas com poderes de arrecadação proporcionais. Também falha em relação à Teoria da Justiça Tributária, ao não garantir tanto a equidade horizontal (entre contribuintes) quanto a equidade vertical (entre regiões).

Reconstrução Proposta (O Modelo)
O estudo propõe um quadro jurídico reconstruído (ius constituendum) baseado nos princípios do federalismo fiscal, autonomia local, equidade fiscal, subsidiariedade e boa governança. O modelo proposto consiste em três reformas inter-relacionadas:

1. Expansão da Discricionariedade Local: Conceder aos governos locais maior autoridade sobre aspectos específicos da política de imposto predial, incluindo flexibilidade na definição de alíquotas dentro de parâmetros nacionais e autoridade mais ampla para desenvolver políticas de avaliação e tributação localmente responsivas.
2. Mecanismos de Equidade Fiscal: Integrar disposições explícitas orientadas à equidade no quadro jurídico para abordar as disparidades regionais. Isso inclui arranjos de equalização fiscal, apoio direcionado para jurisdições com bases tributárias fracas e salvaguardas legais para evitar disparidades excessivas de receita.
3. Modernização da Governança: Estabelecer uma base legal para a integração de tecnologias digitais, incluindo sistemas cadastrais digitais integrados, mapeamento de propriedades baseado em SIG (Sistema de Informação Geográfica) e modelos de avaliação automatizados. O objetivo é melhorar a precisão da avaliação, garantir reavaliações regulares e aumentar a transparência e a accountability.

Significância e Contribuições
O artigo reivindica significância tanto nos domínios teórico quanto prático:

• Contribuição Teórica: O estudo desenvolve um quadro normativo integrado que reconcilia dois objetivos frequentemente conflitantes na descentralização fiscal: autonomia tributária local e equidade fiscal. Ele vai além das perspectivas administrativa ou econômica para oferecer um modelo de reconstrução jurídica que aborda o desenho normativo da regulação do imposto sobre a propriedade.
• Contribuição Prática: O modelo proposto oferece um roteiro jurídico para formuladores de políticas e legisladores na Indonésia. Fornece uma abordagem estruturada para reformar o regime do PBB-P2 a fim de promover a geração sustentável de receita local, o desenvolvimento regional equilibrado e uma descentralização fiscal mais eficaz. Ao transformar a tributação da propriedade de uma função puramente administrativa para um instrumento estratégico de governança descentralizada, o quadro visa fortalecer a legitimidade e a eficácia do sistema fiscal descentralizado da Indonésia.

O estudo conclui que um quadro regulatório equilibrado — que empodere os governos locais enquanto protege contra desigualdades regionais por meio de mecanismos de equidade e governança moderna — é essencial para realizar os objetivos constitucionais da descentralização fiscal na Indonésia.