Network-Based Industrial Policy: Structural Bottlenecks and Policy Transmission Channels in Türkiye's Production Network

경제 정책은 종종 핀볼 게임처럼 느껴지곤 합니다. 정부가 특정 산업을 겨냥해 개혁을 시도하면, 그 효과가 경제 전반으로 튀어 올라 일자리를 창출하거나 물가를 낮추기를 기대하는 방식입니다. 수십 년 동안 표준적인 접근법은 제조업, 기술, 또는 농업과 같이 목표를 정하고 그곳에 자원을 쏟아붓는 것이었습니다. 이는 혜택이 자연스럽게 퍼져나갈 것이라고 가정하는 방식입니다. 이 방법은 경제를 별개의 방들이 모인 집합체로 취급하며, 주방의 배관을 고친다고 해서 침실에 반드시 영향을 미치지는 않는다고 봅니다. 그러나 현대의 생산 체계는 훨씬 더 상호 연결되어 있습니다. 공장은 고립되어 운영되지 않습니다. 기계를 돌리는 전력부터 확장을 지원하는 금융 서비스에 이르기까지, 다른 산업으로부터 오는 끊임없는 투입물의 흐름에 의존합니다. 정책이 한 부문의 조건을 변화시키면, 그 효과는 이러한 보이지 않는 실타래를 타고 이동하며, 때로는 증폭되고, 때로는 중간에 갇히며, 때로는 의도한 목적지에 도달하기도 전에 사라져 버립니다. 이러한 연결성을 이해하는 것은 매우 중요합니다. 왜냐하면 서류상으로는 완벽해 보이는 개혁이라 할지라도, 목표 부문을 둘러싼 관계의 네트워크가 끊어져 있거나 막혀 있다면 실패할 수 있기 때문입니다.

경제학자 투그룰 테멜(Tugrul Temel)의 새로운 연구는 초점을 목표 대상 자체에서 그 주변을 둘러싼 연결의 망으로 옮깁니다. 연구는 단순히 어떤 부문이 도움이 필요한지를 묻는 대신, 그 부문이 나머지 경제와 어떻게 연결되어 있는지를 묻습니다. 이 연구는 2018년 터키의 생산 네트워크를 상세히 지도화하여, 경제를 공급자로부터 사용자에게로 흐르는 재화와 서비스의 화살표가 표시된 방향성 시스템으로 취급합니다. 이러한 경로를 추적함으로써, 저자는 정책 효과가 어디로 이동할 가능성이 높은지, 어디에서 갇힐 수 있는지, 그리고 어떤 특정 연결고리가 전체 구조를 지탱하고 있는지를 식별합니다. 핵심적인 발견은 산업 정책의 성공 여부가 목표 부문 자체의 성과보다는, 그 부문이 의존하고 있는 부문들과 그 부문에 의존하는 부문들의 건강 상태에 더 달려 있다는 점입니다. 만약 핵심 공급 부문이 비효율적이거나 규제가 심하다면, 제조업 분야의 개혁은 아무리 잘 설계된 개입이라 할지라도 결코 완전히 자리 잡지 못할 수 있습니다.

연구자는 이 프레임워크를 터키의 제조업 부문, 구체적으로 석유 및 정제업을 제외한 산업 그룹에 적용했습니다. 연구 결과, 이 부문은 몇몇 핵심적인 관문 역할을 하는 다른 산업들과 깊게 얽혀 있는 것으로 나타났습니다. 분석에 따르면 금융과 농업은 잠재적인 병목 구간입니다. 만약 이 부문들이 제약을 받는다면, 제조업 개혁의 효과는 전달되기 어려워집니다. 반대로 건설과 에너지는 중요한 흡수 부문으로 나타났는데, 이는 이들이 제조업의 산출물을 받아들여 더 멀리 분배하는 데 중요한 역할을 한다는 것을 의미합니다. 연구는 이러한 관계를 세 가지 뚜렷한 연결 층위로 매핑했습니다. 첫 번째 층위는 금융과 농업처럼 제조업과 직접 연결된 인접 이웃들로 구성됩니다. 두 번째 층위는 광업과 운송처럼 한 단계 떨어진 부문들을 포함합니다. 세 번째 층위는 전문 서비스와 같은 더 먼 연결고리들을 포함합니다. 이러한 계층 구조가 중요한 이유는, 먼 곳의 부문에서 발생한 충격이나 정책 변화가 목표에 도달하려면 반드시 중간 단계의 층위들을 통과해야 하기 때문입니다. 만약 이 중간 단계의 층위들이 약하거나 경직되어 있다면, 신호는 도착하기 전에 소실됩니다.

가장 주목할 만한 발견 중 하나는 경제가 하나의 균일한 덩어리가 아니라, 외부 세계보다 서로 더 밀접하게 상호작용하는 뚜렷한 공동체 또는 클러스터로 나뉘어 있다는 점입니다. 터키의 네트워크에서 연구자는 세 가지 그러한 그룹을 식별했습니다. 한 클러스터는 제조업, 건설, 에너지를 포함하며, 다른 하나는 광업, 농업, 석유 정제를 묶고, 세 번째는 운송과 금융을 연결합니다. 이 그룹들 사이의 연결은 적고 취약합니다. 연구는 구조적 회복력을 측정했는데, 그 결과 값은 0.43으로 보통 수준이었습니다. 이 수치는 네트워크가 단 하나의 다리에 전적으로 의존하고 있지는 않지만, 큰 혼란을 쉽게 흡수할 만큼 충분한 대안 경로를 갖추고 있지는 않음을 시사합니다. 만약 이 공동체들을 연결하는 링크들이 끊어진다면, 가상의 시나리오에서 중간 층위들이 실패했을 때 회복력 점수가 0.27로 떨어지는 것을 볼 때 네트워크는 현저히 연결성이 낮아질 것입니다. 이는 경제가 충격을 견뎌내는 능력은 공동체 자체의 강도뿐만 아니라 공동체 사이의 다리에도 달려 있음을 강조합니다.

또한 이 논문은 경쟁과 규제에 대한 전통적인 사고방식에 도전합니다. 논문은 경쟁적인 제조업 부문이라 할지라도, 유틸리티나 금융 기관과 같이 규제되거나 집중된 상류(upstream) 공급자에 의존하고 있다면 성장이 저해될 수 있다고 주장합니다. 제조업체가 효율적이고 혁신적이라 하더라도, 상류 부문의 높은 비용이나 제한된 접근성은 그 이득을 흡수하여 더 넓은 경제로 전달되는 것을 막을 수 있습니다. 반대로, 금융 분야의 경쟁을 개선하는 것과 같이 겉보기에 주변적인 부문에서의 개혁은, 비록 금융 자체가 산업 정책의 주요 목표가 아닐지라도 많은 하류(downstream) 산업 전반에 걸쳐 생산성 향상을 이끌어낼 수 있습니다. 연구는 모든 규제된 부문이 문제라거나 모든 집중된 시장이 해롭다고 주장하는 것이 아닙니다. 대신, 정책 입안자들이 특정 부문의 구조적 위치를 살펴봐야 한다고 제안합니다. 작은 부문이라도 많은 중요한 경로가 그것에 의존하고 있다면 거대한 병목 구간이 될 수 있는 반면, 큰 부문이라도 주변의 연결이 약하다면 영향력이 거의 없을 수 있습니다.

연구는 터키의 15개 광범위한 부문 간의 재화 흐름을 추적하는 경제협력개발기구(OECD)의 데이터를 활용했습니다. 저자는 사소한 연결을 걸러내고, 관련 경제 흐름의 최소 20%를 차지하는 가장 유의미한 연결만을 남기는 방법을 사용했습니다. 이 접근법을 통해 저자는 사소한 거래의 소음 속에서 길을 잃지 않고 경제의 골격을 볼 수 있었습니다. 또한 2005년부터 2018년까지 이러한 연결이 시간이 지남에 따라 어떻게 변했는지 살펴보았으며, 제조업, 금융, 농업 사이의 관계가 안정적이고 지속적이라는 것을 발견했습니다. 이러한 안정성은 식별된 병목 현상이 일시적인 결함이 아니라, 해결되지 않는 한 터키 경제에서 지속될 구조적 특징임을 시사합니다.

정책적 함의는 심오합니다. 이 연구는 정부가 산업 정책을 일련의 고립된 개입으로 취급하는 것을 멈춰야 한다고 제안합니다. 대신, 이를 네트워크 조정의 과정으로 보아야 합니다. 만약 한 국가가 제조업을 활성화하고자 한다면, 금융, 에너지, 운송, 농업의 조건도 동시에 평가해야 합니다. 한 영역에서의 개혁은 만약 다른 영역의 병목 구간이 혜택의 전달을 가로막는다면 실패할 수 있습니다. 저자는 정책 입안자들이 먼저 네트워크를 매핑하고, 핵심 경로를 식별한 다음, 해당 경로를 형성하는 다양한 부문에 걸쳐 개혁을 조정하는 진단적 접근 방식을 제안합니다. 이것이 모든 연결된 시장에 개입하여 새로운 왜곡을 만들어내라는 뜻은 아니며, 오히려 가장 무게감 있는 특정 연결고리에 집중하라는 의미입니다. 네트워크를 이해함으로써, 정책 입안자들은 도구가 잘못되어 실패한 것인지, 아니면 전달 채널이 깨져서 실패한 것인지를 구분할 수 있습니다.

궁극적으로, 이 연구는 경제적 회복력을 생각하는 새로운 방식을 제시합니다. 단일 부문을 보호하는 것만으로는 충분하지 않으며, 연결의 전체 웹을 유지해야 한다는 것을 보여줍니다. 연구는 경제가 충격으로부터 회복하는 능력은 대안 경로와 유연한 연결을 갖추고 있는지에 달려 있다고 제안합니다. 터키의 경우, 중간 정도의 회복력 점수는 네트워크가 기능적이긴 하지만, 서로 다른 공동체들을 연결하는 특정 다리들에 취약하다는 것을 나타냅니다. 저자는 자신들의 발견이 더 깊은 조사를 위한 출발점임을 강조합니다. 이 연구가 특정 규제가 특정 결과를 초래했다고 증명하는 것은 아니지만, 그러한 원인을 찾아야 할 위치를 알려주는 지도를 제공합니다. 생산 네트워크를 정책의 대상으로 전환함으로써, 이 연구는 현대 경제에서 그 어떤 것도 고립되어 일어나지 않는다는 사실을 인식하는, 더 미묘하고 연결되며 효과적인 경제 관리 방식을 제안합니다.