Network-Based Industrial Policy: Structural Bottlenecks and Policy Transmission Channels in Türkiye's Production Network

Economisch beleid voelt vaak als een spelletje pinball, waarbij overheden een hervorming op een specifieke industrie richten, in de hoop dat deze door de economie zal stuiteren en banen zal creëren of prijzen zal verlagen. Decennialang was de standaardaanpak om een doelwit te kiezen—zoals de maakindustrie, technologie of landbouw—en daar middelen in te pompen, uitgaande van de veronderstelling dat de voordelen zich vanzelf zullen verspreiden. Deze methode behandelt de economie als een verzameling afzonderlijke kamers, waarbij het repareren van de leidingen in de keuken niet noodzakelijkerwijs invloed heeft op de slaapkamer. De moderne productie is echter veel meer onderling verbonden. Fabrieken opereren niet in isolatie; ze vertrouwen op een constante stroom van input uit andere sectoren, van de elektriciteit die hun machines aandrijft tot de financiële diensten die hun expansie financieren. Wanneer een beleid de omstandigheden in één sector verandert, reizen de effecten langs deze onzichtbare draden, waarbij ze soms worden versterkt, soms blijven steken en soms volledig verdwijnen voordat ze de beoogde bestemming bereiken. Het begrijpen van deze verbindingen is cruciaal, omdat een hervorming die op papier perfect lijkt, kan falen als het netwerk van relaties rondom de doelsector gebroken of geblokkeerd is.

Een nieuwe studie door econoom Tugrul Temel verschuift de focus van het doelwit zelf naar het web van verbindingen dat eromheen ligt. In plaats van simpelweg te vragen welke sector hulp nodig heeft, vraagt het onderzoek hoe die sector is bedraad met de rest van de economie. De studie gebruikt een gedetailleerde kaart van Turkije's productie netwerk uit 2018, waarbij de economie wordt behandeld als een gericht systeem waarbij pijlen de stroom van goederen en diensten aangeven van leveranciers naar gebruikers. Door deze paden te volgen, identificeert de auteur waar beleidseffecten waarschijnlijk zullen reizen, waar ze gestrand kunnen raken en welke specifieke verbindingen de hele structuur bij elkaar houden. De centrale bevinding is dat het succes van een industrieel beleid minder afhangt van de eigen prestaties van de doelsector en meer van de gezondheid van de sectoren waarop zij vertrouwt en de sectoren die op haar vertrouwen. Als een belangrijke leverancier inefficiënt of zwaar gereguleerd is, kan een hervorming in de maakindustrie nooit volledig voet aan de grond krijgen, hoe goed ontworpen de interventie ook is.

De onderzoeker paste dit kader toe op de Turkse maakindustrie, specif으로 de groep industrieën die petroleum en raffinage uitsluit. Hij ontdekte dat deze sector diep verstrengeld is met een handvol andere industrieën die fungeren als kritieke poortwachters. De analyse toonde aan dat financiële instellingen en landbouw potentiële knelpunten zijn; als deze sectoren beperkt worden, hebben de effecten van hervormingen in de maakindustrie moeite om door te dringen. Daarentegen kwamen de bouw en de energiesector naar voren als belangrijke absorberende sectoren, wat betekent dat zij een vitale rol spelen bij het opnemen van de output van de maakindustrie en het verder distribueren ervan. De studie bracht deze relaties in kaart in drie duidelijke lagen van verbinding. De eerste laag bestaat uit directe buren zoals de financiële sector en landbouw, die direct verbonden zijn met de maakindustrie. De tweede laag omvat sectoren zoals mijnbouw en transport, die één stap verder verwijderd zijn. De derde laag bevat meer verre verbindingen, zoals zakelijke dienstverlening. Deze gelaagdheid is van belang omdat een schok of een beleidsverandering in een verre sector eerst door de tussenliggende lagen moet passeren om de doelsector te bereiken. Als die middelste lagen zwak of rigide zijn, raakt het signaal verloren voordat het aankomt.

Een van de meest significante ontdekkingen is dat de economie geen enkele, uniforme massa is, maar verdeeld is in duidelijke gemeenschappen of clusters van industrieën die intensiever met elkaar interageren dan met de buitenwereld. In het Turkse netwerk identificeerde de onderzoeker drie dergelijke groepen. Eén cluster omvat de maakindustrie, de bouw en de energiesector; een andere groepeert mijnbouw, landbouw en olie-raffinage; en een derde verbindt transport en financiën. De verbindingen tussen deze groepen zijn schaars en fragiel. De studie berekende een maatstaf voor structurele veerkracht, die uitkwam op een gematigd niveau, met een score van 0,43. Dit getal suggereert dat hoewel het netwerk niet volledig afhankelijk is van één enkele brug, het niet genoeg alternatieve routes heeft om een grote verstoring gemakkelijk op te vangen. Als de verbindingen tussen deze gemeenschappen zouden breken, zou het netwerk aanzienlijk minder verbonden zijn, met een veerkrachtscore die daalt naar 0,27 in een hypothetisch scenario waarin de tussenliggende lagen zouden falen. Dit benadrukt dat het vermogen van een economie om schokken te weerstaan evenzeer afhangt van de bruggen tussen de gemeenschappen als van de kracht van de gemeenschappen zelf.

Het artikel daagt ook de traditionele manier van denken over concurrentie en regulering uit. Het betoogt dat een concurrerende maaksector nog steeds achteruitgehouden kan worden als zij afhankelijk is van een gereguleerde of geconcentreerde upstream-leverancier, zoals een nutsbedrijf of een financiële instelling. Zelfs als de fabrikant efficiënt en innovatief is, kunnen hoge kosten of beperkte toegang in de upstream-sector de winsten absorberen, waardoor deze de bredere economie niet bereiken. Omgekeerd kan een hervorming in een schijnbaar perifere sector, zoals het verbeteren van de concurrentie in de financiële sector, de productiviteitswinsten in veel downstream-industrieën ontsluiten, zelfs als de financiële sector zelf niet het primaire doelwit van het industriële beleid is. De studie beweert niet dat elke gereguleerde sector een probleem is of dat elke geconcentreerde markt schadelijk is. In plaats daarvan suggereert het dat beleidsmakers moeten kijken naar de structurele positie van een sector. Een kleine sector kan een enorme bottleneck worden als veel belangrijke paden ervan afhankelijk zijn, terwijl een grote sector weinig impact kan hebben als de verbindingen eromheen zwak zijn.

Het onderzoek steunt op gegevens van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), die de stroom van goederen tussen 15 brede sectoren in Turkije bijhoudt. De auteur gebruikte een methode om triviale verbindingen weg te filteren, waarbij alleen de meest significante links werden behouden die ten minste 20 procent van de relevante economische stroom verklaren. Deze aanpak stelde hen in staat om het skelet van de economie te zien zonder verloren te gaan in de ruis van minder belangrijke transacties. Ze keken ook naar hoe deze verbindingen in de loop van de tijd veranderden, van 2005 tot 2018, en vonden dat de relaties tussen de maakindustrie, de financiële sector en de landbouw stabiel en persistent zijn gebleven. Deze stabiliteit suggereert dat de geïdentificeerde knelpunten geen tijdelijke storingen zijn, maar structurele kenmerken van de Turkse economie die waarschijnlijk zullen voortbestaan tenzij ze worden aangepakt.

De implicaties voor het beleid zijn diepgaand. De studie suggereert dat overheden moeten stoppen met het behandelen van industrieel beleid als een reeks geïsoleerde interventies. In plaats daarvan moeten zij het zien als een proces van netwerkcoördinatie. Als een land de maakindustrie wil stimuleren, moet het tegelijkertijd de omstandigheden in de financiële sector, de energie, het transport en de landbouw beoordelen. Een hervorming in het ene gebied kan mislukken als een knelpunt in een ander gebied de transmissie van voordelen blokkeert. De auteur stelt een diagnostische aanpak voor waarbij beleidsmakers eerst het netwerk in kaart brengen, de kritieke paden identificeren en vervolgens hervormingen coördineren over de verschillende sectoren die die paden vormen. Dit betekent niet dat er in elke verbonden markt moet worden ingegrepen, wat nieuwe verstoringen zou kunnen creëren, maar eerder dat de focus moet liggen op de specifieke verbindingen die het meeste gewicht dragen. Door het netwerk te begrijpen, kunnen beleidsmakers onderscheid maken tussen een beleid dat faalde omdat het instrument verkeerd was, en een beleid dat faalde omdat het transmissiekanaal gebroken was.

Uiteindelijk biedt de studie een nieuwe manier om over economische veerkracht na te denken. Het laat zien dat het beschermen van een enkele sector niet genoeg is; het gehele web van verbindingen moet worden onderhouden. Het onderzoek suggereert dat het vermogen van een economie om te herstellen van een schok afhangt van het hebben van alternatieve routes en flexibele verbindingen. In het geval van Turkije geeft de gematigde veerkrachtsscore aan dat hoewel het netwerk functioneel is, het kwetsbaar is voor verstoringen in de specifieke bruggen die de verschillende gemeenschappen verbinden. De auteur benadrukt dat hun bevindingen een startpunt zijn voor dieper onderzoek. Ze bewijzen niet dat een specifieke regelgeving een specifieke uitkomst heeft veroorzaakt, maar ze bieden een kaart van waar men naar die oorzaken kan zoeken. Door het productienetwerk tot een beleidsobject te maken, nodigt de studie uit tot een meer genuanceerde, verbonden en effectieve aanpak van economisch beheer, een aanpak die erkent dat in een moderne economie niets in isolatie gebeurt.