The Evolution of Ideas in South American Immigration Policy

لطالما حظيت أمريكا الجنوبية بسمعة كقائد عالمي في كيفية التعامل مع الأشخاص الذين ينتقلون عبر الحدود. فعلى مدى عقود، أشار المراقبون إلى قوانين المنطقة التقدمية، وضماناتها الدستورية للحق في الهجرة، ورفضها تجريم الدخول غير القانوني، كدليل على نهج فريد يركز على حقوق الإنسان. وتتباين هذه الصورة بشكل حاد مع السياسات الهجرية التقييدية والعدائية في كثير من أجزاء أخرى من العالم. ومع ذلك، كانت هناك دائماً فجوة بين هذه الوعود رفيعة المستوى والواقع الفوضوي لكيفية تطبيق السياسات فعلياً على أرض الواقع. ولفهم ما إذا كانت سمعة أمريكا الجنوبية كرائدة في مجال الحقوق مستحقة حقاً، كان على الباحثين النظر إلى ما وراء العناوين الإخبارية والقوانين البارزة؛ فقد كان عليهم فحص المتن الضخم، والمغفل عنه غالباً، من القواعد اليومية والمراسيم والأوامر الإدارية التي تشكل الآلية الفعلية للحوكمة. وفي دراسة السياسة العامة، لا تُعتبر الأفكار مجرد خواطر مجردة؛ بل هي المخططات التي تشكل كيفية عمل الحكومات. وعندما تُكتب هذه الأفكار في شكل قانون، فإنها تصبح القواعد التي تحدد من يمكنه الدخول، ومن يجب أن يغادر، وما هي الحقوق التي يتمتع بها الشخص أثناء وجوده هناك.

لقد شرع فريق من الباحثين في اختبار سمعة المنطقة من خلال تحليل السجل القانوني الكامل لسياسة الهجرة في تسع دول في أمريكا الجنوبية من عام 1900 إلى عام 2024. وبدلاً من الاعتماد على عدد قليل من القوانين الشهيرة أو الخطابات السياسية، جمعوا مجموعة ضخمة مكونة من 2158 وثيقة قانونية، بما في ذلك التشريعات والمراسيم والقرارات. ثم قاموا بتفكيك هذه الوثائق إلى أكثر من 34,000 كتلة نصية فردية، معتبرين كل كتلة وحدة واحدة من السياسة. ولتفسير هذا الكم الهائل من النصوص، استخدموا برنامجاً حاسوبياً متطوراً مدرباً على التعرف على ثلاث طرق متميزة للتفكير في الهجرة. الأول هو النهج المناهض للهجرة، والذي ينظر إلى الهجرة كخطر يجب إيقافه من خلال حدود صارمة وعمليات ترحيل. والثاني هو النهج القائم على الحقوق، والذي يعامل المهاجرين كأفراد يتمتعون بحقوق إنسان عالمية بغض النظر عن وضعهم القانوني. والثالث هو النهج الإداري، الذي يرى الهجرة كظاهرة عملية يجب توجيهها لتحقيق المنفعة المتبادلة بين بلدان الإرسال والاستقبال، مع التركيز على الكفاءة والمنفعة الاقتصادية بدلاً من الأيديولوجيا أو الاستبعاد الصارم.

وجد الباحثون أن قصة الهجرة في أمريكا الجنوبية ليست مجرد حكاية بسيطة عن ثورة قائمة على الحقوق حلت محل طرق تفكير قديمة وأكثر صرامة. بدلاً من ذلك، فإن الفكرة الأكثر شيوعاً واستمرارية في قوانين المنطقة هي النهج الإداري. إذ يندرج حوالي 43 بالمائة من إجمالي النص القانوني الذي حللوه تحت هذه الفئة، مما يجعله الإعداد الافتراضي لكيفية إدارة المنطقة للهجرة. وتتعامل هذه العقلية الإدارية مع الأشخاص الذين ينتقلون عبر الحدود كمورد يجب إدارته، وهو منظور ظل مستقراً عبر الأنظمة والعهود السياسية المختلفة. أما النهج القائم على الحقوق، ورغم وجوده ونموه، فهو في الواقع الأقل شيوعاً بين الأفكار الثلاث الرئيسية. فهو يظهر بشكل متكرر في القوانين الكبرى رفيعة المستوى، ولكنه أقل شيوعاً بكثير في القواعد الإدارية اليومية التي تتحكم فعلياً في تدفق البشر. وتشير الدراسة إلى أن سمعة المنطقة كقائدة في مجال الحقوق هي جزئياً نتيجة تأثير القياس؛ فبما أن القوانين القائمة على الحقوق بدأت من قاعدة تاريخية صغيرة جداً، فإن نموها السريع يبدو دراماتيكياً، لكنها لم تزيح النظام الإداري الأساسي الذي يحكم معظم العمليات اليومية في المنطقة.

كما تبين أن تاريخ الإقصاء في المنطقة كان مختلفاً عما توقعه الكثيرون. فالحكمة التقليدية تربط غالباً بين السياسات المناهضة للهجرة والدكتاتوريات العسكرية في حقبة الحرب الباردة في السبعينيات والثمانينيات. ومع ذلك، أظهرت البيانات أن ذروة اللغة المناهضة للهجرة حدثت في وقت أبكر بكثير، خلال السنوات ما بين الحربين العالميتين وأوائل الأربعينيات. خلال تلك الفترة، قامت الحكومات بمأسسة الأفكار الإقصائية من خلال قواعد إدارية روتينية، مما خلق آليات قانونية للترحيل والقيود على الأصل القومي قبل وقت طويل من وصول الأنظمة الاستبدادية في أواخر القرن العشرين إلى السلطة. وهذا يعني أن أدوات تقييد الهجرة قد بُنيت في النظام خلال فترة بناء الدولة والقلق الديموغرافي، ثم جاءت الدكتاتوريات اللاحقة لتعمل ببساطة ضمن إطار قانوني تم إعداده مسبقاً للإقصاء.

وكشفت الدراسة أيضاً أن نوع الوثيقة القانونية يلعب دوراً كبيراً. فبينما تكون القوانين الكبرى التي تقرها الهيئات التشريعية أكثر عرضة لاحتواء لغة قائمة على الحقوق، فإن الغالبية العظمى من قواعد الهجرة الحديثة تم إنشاؤها من خلال المراسيم التنفيذية والقرارات الإدارية. وهذه الأدوات ذات المستوى الأدنى هي ذات طبيعة إدارية في الغالب، حيث تركز على التفاصيل التقنية لكيفية معالجة الهجرة والتحكم فيها. وفي السنوات الأخيرة، وتحديداً من 2020 إلى 2024، انفجر إنتاج هذه القواعد الإدارية، حيث شكلت القرارات وحدها أكثر من نصف جميع الكتل القانونية الجديدة. ويشير هذا التحول إلى أنه بينما قد تقدم المنطقة وعوداً عظيمة في دساتيرها وتشريعاتها الكبرى، فإن الواقع اليومي لحوكمة الهجرة مدفوع بشكل متزايد بقواعد تكنوقراطية تركز على الكفاءة وتمنح الأولوية للإدارة على الحقوق أو الاستبعاد الصارم.

في نهاية المطاف، ترسم هذه الأبحاث صورة لمنطقة يوجد فيها مثال حقوق الإنسان، ولكنه يقع فوق أساس عميق ومستقر من الحوكمة الإدارية. إن الأحكام القائمة على الحقوق حقيقية وقد نمت بشكل ملحوظ، لكنها تعمل كطبقة علوية فوق نظام لم يُعد تصميمه جذرياً. إن سمعة المنطقة كقائدة في مجال الحقوق ليست خاطئة تماماً، لكنها ناقصة؛ فهي تعكس نوعاً محدداً من التغيير القانوني الذي لم يصل بعد إلى الآلية الروتينية للدولة. ومن خلال النظر إلى كامل متن القانون المسنون بدلاً من مجرد اللحظات الأكثر بروزاً للإصلاح، أظهر الباحثون أن الأفكار التي تشكل الحوكمة حقاً هي غالباً تلك الأفكار التقنية الهادئة التي تستمر عبر العقود، وليس التحولات الأيديولوجية الصاخبة التي تتصدر الأخبار. ويقدم هذا النهج فهماً أكثر وضوحاً وتجذراً لكيفية تحول الأفكار إلى سياسات، كاشفاً أن الطابع الحقيقي لنظام الهجرة في منطقة ما لا يوجد في أعلى وعوده، بل في أكثر قواعده اعتيادية.