The Evolution of Ideas in South American Immigration Policy

Sudamérica ha mantenido durante mucho tiempo una reputación como líder mundial en el trato a las personas que se desplazan a través de las fronteras. Durante décadas, diversos observadores han señalado las leyes progresistas de la región, sus garantías constitucionales del derecho a migrar y su negativa a criminalizar la entrada irregular como pruebas de un enfoque único centrado en los derechos humanos. Esta imagen contrasta fuertemente con las políticas de inmigración restrictivas y a menudo hostiles que se ven en muchas otras partes del mundo. Sin embargo, siempre ha existido una brecha entre estas promesas de alto nivel y la realidad desordenada de cómo se aplican realmente las políticas sobre el terreno. Para entender si la reputación de Sudamérica como pionera basada en los derechos es verdaderamente merecida, los investigadores necesitaban mirar más allá de los titulares y las leyes emblemáticas. Necesitaban examinar el vasto y a menudo ignorado cuerpo de reglas cotidianas, decretos y órdenes administrativas que conforman la maquinaria real de la gobernanza. En el estudio de las políticas públicas, las ideas no son solo pensamientos abstractos; son los planos que dan forma a la acción de los gobiernos. Cuando estas ideas se plasman en leyes, se convierten en las reglas que determinan quién puede entrar, quién debe salir y qué derechos posee una persona mientras se encuentra allí.

Un equipo de investigadores se propuso poner a prueba la reputación de la región analizando todo el registro legal de la política de inmigración en nueve países sudamericanos desde 1900 hasta 2024. En lugar de depender de unas pocas leyes famosas o discursos políticos, recopilaron una colección masiva de 2.158 documentos legales, incluyendo estatutos, decretos y resoluciones. Luego, desglosaron estos documentos en más de 34.000 bloques de texto individuales, tratando cada bloque como una unidad de política única. Para dar sentido a esta enorme cantidad de texto, utilizaron un sofisticado programa informático entrenado para reconocer tres formas distintas de entender la migración. La primera es un enfoque antiinmigración, que ve la migración como un riesgo que debe detenerse mediante fronteras estrictas y deportaciones. El segundo es un enfoque basado en los derechos, que trata a los migrantes como individuos con derechos humanos universales independientemente de su estatus legal. El tercero es un enfoque de gestión, que ve la migración como un fenómeno práctico que debe ser dirigido para el beneficio mutuo de los países de origen y de destino, centrándose en la eficiencia y la utilidad económica en lugar de la ideología o la exclusión estricta.

Los investigadores descubrieron que la historia de la inmigración en Sudamérica no es el relato sencillo de una revolución basada en los derechos que reemplazó formas de pensamiento más antiguas y estrictas. En cambio, la idea más común y duradera en las leyes de la región es el enfoque de gestión. Aproximadamente el 43 por ciento de todo el texto legal que analizaron cae en esta categoría, convirtiéndola en la configuración predeterminada de cómo la región gobierna la migración. Esta mentalidad de gestión trata a las personas que cruzan las fronteras como un recurso que debe ser gestionado, una perspectiva que se ha mantenido estable a través de diferentes regímenes políticos y épocas. El enfoque basado en los derechos, aunque presente y creciente, es en realidad el menos común de los tres enfoques principales. Aparece con mayor frecuencia en leyes importantes y de alto perfil, pero es mucho menos común en las reglas administrativas cotidianas que realmente controlan el flujo de personas. El estudio sugiere que la famosa reputación de la región como líder en derechos es, en parte, un efecto de medición: debido a que las leyes basadas en derechos partieron de una base histórica muy pequeña, su rápido crecimiento parece dramático, pero no han desplazado al sistema de gestión subyacente que gobierna la mayor parte de las operaciones diarias de la región.

La historia de la exclusión en la región también resultó ser diferente de lo que muchos esperaban. La sabiduría convencional suele vincular las políticas estrictas contra la inmigración con las dictaduras militares de la era de la Guerra Fría en las décadas de 1970 y 1980. Sin embargo, los datos mostraron que el pico del lenguaje antiinmigración ocurrió mucho antes, durante los años entre las dos guerras mundiales y principios de la década de 1940. Durante este tiempo, los gobiernos institucionalizaron ideas excluyentes a través de reglas administrativas rutinarias, creando mecanismos legales para la deportación y restricciones de origen nacional mucho antes de que los regímenes autoritarios de finales del siglo XX tomaran el poder. Esto significa que las herramientas para restringir la migración fueron integradas en el sistema durante un periodo de construcción estatal y ansiedad demográfica, y las dictaduras posteriores simplemente operaron dentro de un marco legal que ya había sido establecido para excluir.

El estudio también reveló que el tipo de documento legal importa enormemente. Mientras que las leyes principales aprobadas por las legislaturas son más propensas a contener un lenguaje basado en los derechos, la gran mayoría de las reglas de inmigración recientes han sido creadas mediante decretos ejecutivos y resoluciones administrativas. Estos instrumentos de menor nivel son abrumadoramente de naturaleza gestora, centrándose en los detalles técnicos de cómo procesar y controlar la migración. En los años más recientes, de 2020 a 2024, la producción de estas reglas administrativas explotó, siendo las resoluciones por sí solas responsables de más de la mitad de todos los nuevos bloques legales. Este cambio sugiere que, si bien la región puede estar haciendo grandes promesas en sus constituciones y estatutos principales, la realidad cotidiana de la gobernanza migratoria está cada vez más impulsada por reglas tecnocráticas y de eficiencia que priorizan la gestión sobre los derechos o la exclusión estricta.

En última instancia, la investigación dibuja la imagen de una región donde el ideal de los derechos humanos existe, pero se asienta sobre una base profunda y estable de gobernanza de gestión. Las disposiciones basadas en los derechos son reales y han crecido significativamente, pero funcionan más como una capa superpuesta sobre un sistema que nunca fue rediseñado fundamentalmente. La reputación de la región como líder en derechos no es totalmente falsa, pero es incompleta; refleja un tipo específico de cambio legal que aún no ha alcanzado la maquinaria rutinaria del Estado. Al observar todo el cuerpo de la ley promulgada en lugar de solo los momentos más visibles de reforma, los investigadores demostraron que las ideas que realmente dan forma a la gobernanza son a menudo las silenciosas y técnicas que persisten a través de las décadas, más que los cambios ideológicos ruidosos que capturan las noticias. Este enfoque ofrece una comprensión más clara y fundamentada de cómo las ideas se convierten en política, revelando que el verdadero carácter del sistema de inmigración de una región se encuentra no en sus promesas más altas, sino en sus reglas más ordinarias.