Polish pension reform of 1999: from political compromise to adequacy challenge

現代社会において、退職後の生活資金をどのように確保するかという問いは、政府が直面している最も差し迫った課題の一つです。人々が長寿化し、子供の数が減少するにつれ、今日の労働者から取ったお金で今日の退職者に支払うという従来のモデルは、限界を迎えつつあります。これを解決するために、多くの国々は、年金が最終給与に基づいた固定額の約束ではなく、現役時代に自分自身と雇用主がどれだけ拠出したかに直接依存するシステムへと移行してきました。この手法は、しばしば「名目確定拠出（notional defined contribution）」システムと呼ばれ、投入したものと受け取るものを結びつけ、永遠に続く数学的な均衡を生み出そうとするものです。しかし、この均衡は困難なトレードオフを生み出します。政府の予算にとっては完璧に安全なシステムであっても、個人が快適に暮らすために十分な資金を提供できない可能性があるのです。ポーランドの年金改革の物語は、この緊張関係を示す明確かつ現実的な例であり、財政的に破綻しないように設計された計画が、いかにして多くの市民、特に女性たちに予想よりもはるかに小さなセーフティネットを残すことになったかを物語っています。

1999年、ポーランドは自国の退職制度において、ヨーロッパでも極めて野心的な改革に着手しました。それ以前、この国は共産主義時代のモデルの下で運営されていました。それは、勤続年数に基づいて国家が年金を約束するものですが、その資金は底をつきかけていた一般基金から拠出されるというものでした。新しい改革は、これを3つの部分からなる構造へと置き換えました。第一の部分は、個人の口座に拠出額が記録されるものの、そのお金は現在の退職者に支払うための政府の一般基金に留まる仕組みでした。これは「名目上」の仕組みであり、その口座は実際の銀行口座ではなく、あくまで貯蓄の記録を意味していました。第二の部分は、給与の一部が民間企業によって管理される実際の投資口座に振り分けられる強制的な基金でした。第三の部分は、より多くを貯蓄したい人々のための任意貯蓄です。目標は、貢献度と平均余命を厳格に結びつけることで、人口高齢化が進んでも数十年にわたって持続可能なシステムを構築することでした。

この改革は、壊れたシステムを修正するという切実な必要性から生まれました。1990年代初頭、共産主義の崩壊後、ポーランドは深刻な失業と経済構造の再編に直面していました。旧来の年金制度は、失業した労働者の受け皿となっており、多くの人々が障害や特別な理由で早期退職していました。そのコストは急増し、国家の総経済生産の15パーセント以上を消費していました。専門家や政治家は、これまでのやり方を維持することは不可能であると悟りました。彼らは他国のモデルを参考にし、年金の未来を経済の未来と結びつける新しい設計図を構築することに決めたのです。その設計は巧妙でした。長く働けばより多くの資金を受け取れるという強力なインセンティブを設けることで、労働への意欲を高める仕組みでした。また、もし人々が長生きすれば給付額が自動的に減少するように設計されており、数学的なバランスを保ちながら、システムが資金切れにならないことも約束されていました。

しばらくの間、計画は意図通りに機能しているように見えました。政府はシステムの移行に成功し、長期的な支出の見通しは非常に安定しました。予測では、年金コストはわずかに上昇した後、横ばいとなり、国家予算を脅かすことはないとされました。システムは、財政的な持続可能性という主要な目標を達成したのです。しかし、この安定の代償は、給付額の計算方法という細部に隠されていました。システムが拠出額と勤続年数に厳格に紐付けられていたため、結果として典型的な労働者の月々の支払額はかなり低いものとなりました。生涯を通じて働き続けた男性の場合、新しいシステムが約束したのは、退職前所得の約4割の補充に過ぎませんでした。女性の場合はさらに低く、約31パーセントでした。これらの数字は、平均的な代替率が通常63パーセント程度である先進諸国の中でも、最低水準にあります。

状況は、改革が既に導入された後に行われた政治的決定によって、さらに複雑なものとなりました。2012年、政府は男女双方の法定退職年齢を67歳に引き上げました。これは、人々がより多くを貯蓄し、より高い給付を受けられるようにするための動きでした。しかし2017年、新しい政府はこの決定を覆し、女性は60歳、男性は65歳へと退職年齢を引き下げました。この単一の政治的選択が、女性に対して深刻な不利益を確定させました。新しい規則の下では、60歳で退職する女性は、65歳で退職する男性よりも拠出期間が5年少なくなり、さらに女性は平均的に寿命が長いため、貯蓄をより長い期間で分割しなければなりません。その結果、大幅な所得格差が生じています。同じ職歴を持つ女性であっても、男性よりも約25〜30パーセント少ない年金を受け取ることになるのです。

第二の柱である実際の投資基金の解体は、システムの約束をさらに弱めました。当初の計画には、時間の経過とともに成長することを目的として株式市場に投資される強制的な基金が含まれていました。しかし、予算の圧力と、国の負債統計を改善したいという意図から、政府はこの資金を徐々に回収していきました。彼らは民間基金へ回される金額を減らし、最終的には資産を国家システムへと戻しました。これは短期的には政府の支出を抑え、国家債務の見栄えを良くしましたが、将来の退職者が享受できたはずの投資による成長の可能性を奪うことを意味しました。国家は事実上、将来の義務を現在の利益と交換したのです。これにより、長期的には支払いに充てるべき資金が減少したままとなりました。

これらの選択による人間的なコストが、今、目に見える形となって現れています。システムは財政的に安定しており、資金が底をつくことはありませんが、多くの退職者に適切な保障を提供できていないのです。高齢者の、特に一人暮らしの女性における貧困のリスクが高まっています。過去10年間で、貧困のリスクにさらされている高齢のポーランド人の数は増加しており、75歳以上の女性の約4分の1がこの脅威に直面しています。格差を埋めるはずだった任意貯蓄プログラムも、十分な役割を果たしていません。ほとんどの人は追加で貯蓄する余裕がなく、ルールが劇的に変わるのを目の当たりにしたことで、政府の約束に対しても懐疑的になっています。新しい自動貯蓄計画があったとしても、そこから生成される追加資金は、低いベースとなる年金を補うにはあまりにも少なすぎます。

ポーランドの年金改革の物語は、技術的な解決策の限界について明確な教訓を与えています。このシステムは、本来の約束を果たしました。つまり、国家を破綻させない数学的にバランスの取れた計画を作り上げたのです。しかし、そのバランスが、守られるべき人々にとって「まともな生活」を提供できるのかという問いには答えることができませんでした。研究が示しているのは、年金制度が紙の上では完璧に持続可能であっても、市民を脆弱な状態に置き去りにすることはあり得るということです。問題は経済における資金の不足ではなく、長期的な所得保障よりも短期的な予算数値や低い拠出率を優先した政治的選択にあります。システムは今、厳しい現実に直面しています。低年金を「新たな常態」として受け入れ、最も貧しい人々が最大の犠牲を払うことを容認するか、あるいは退職年齢の引き上げや拠出率の増額、あるいはキャリアの中断がある人々を支援する新たな方法を見出すといった、困難な政治的選択を行うか、そのどちらかを選ばなければならないのです。ポーランドの事例は、退職所得の妥当性を守ろうとする政治的意志がなければ、いかに精巧に設計されたシステムであっても、最終的にはそれが作られた目的である人々を見放してしまう可能性があることを示しています。