Zero-waste City Policy and the Short-Lived Efficiency Window in Urban Green Innovation: Evidence from China’s Staggered Pilot
중국 시정 단위(prefecture-level) 데이터를 활용하여 이중강건 차이-차이(doubly robust difference-in-differences) 접근법을 적용한 본 연구는, 중국의 제로 웨이스트 시티 파일럿(Zero-waste City Pilot) 정책이 산업 폐기물 활용 측면에서는 지속적인 개선을 이끌어내는 반면, 도시 녹색 혁신 효율에 미치는 긍정적 영향은 정책 시행 연도에 정점을 찍고 주로 산업 구조조정에 의해 주도되는 등 그 효과가 단기적이라는 점을 밝혀냈다.
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도시는 자원을 소비하고 폐기물을 생산하는 복잡한 기계이지만, 동시에 발명의 엔진이기도 합니다. 수십 년 동안 환경 정책은 이 방정식의 기계적인 측면에 집중해 왔습니다. 즉, 어떻게 쓰레기를 수거하고, 하수를 처리하며, 공기를 깨끗하게 유지할 것인가에 대한 문제였습니다. 이러한 과업들은 필수적이지만, 종종 폐기물을 프로세스의 맨 마지막 단계에서 처리해야 할 문제로만 취급하곤 합니다. 최근에는 도시가 폐기물을 관리하는 방식이 어떻게 미래를 발명하는 방식을 재편할 수 있는지에 대한 새로운 관점이 등장했습니다. 이 아이디어는 환경 규제와 경제적 혁신의 교차점에 놓여 있습니다. 핵심 질문은 단순히 도시가 얼마나 깨끗해질 수 있는가가 아니라, 그 노력이 도시를 더 똑똑하게 만들고 아이디어를 유용한 녹색 기술로 전환하는 데 더 효율적으로 만드는가 하는 것입니다. 만약 도시가 공장들에게 더 많은 재활용을 강제한다면, 그 압박이 더 나은 발명의 물결을 일으킬까요, 아니면 초기 추진력이 사라지면 소멸해 버리는 단순한 요식 행위가 될까요?
2018년 말, 중국은 바로 이 질문을 테스트하기 위한 거대한 실험을 시작했습니다. 중국 정부는 발생원에서 폐기물을 줄이고, 자원을 회수하며, 산업 공정을 업그레이드하기 위해 설계된 종합 계획인 '제로 웨이스트 시티(Zero-waste City)' 시범 프로그램을 발표했습니다. 이 프로그램은 한꺼번에 도입되지 않았습니다. 대신 2019년 11개 도시를 시작으로 2022년에는 훨씬 더 많은 도시로 확장되는 방식으로 단계적으로 도입되었습니다. 이러한 순차적 타이밍은 연구자들이 도시가 갑자기 엄격한 규칙을 채택할 때 어떤 일이 발생하는지 관찰할 수 있는 자연스러운 실험실 역할을 했습니다. 중국 지질대학교와 칭화대학교의 경제학자 및 지리학자 팀은 이 정책의 진정한 영향을 측정하기 위해 착수했습니다. 그들은 단순히 재활용되는 쓰레기의 양을 세는 것에 그치지 않았습니다. 그들은 도시의 전체 혁신 시스템의 효율성을 측정하고자 했습니다. 그들은 이 정책이 도시가 돈과 노력을 녹색 지식과 경제적 가치로 전환하는 능력을 향상시켰는지, 그리고 그 개선이 지속되었는지를 알고 싶었습니다.
명확한 그림을 얻기 위해 연구진은 2012년부터 2023년까지 중국 전역 210개 도시의 데이터를 조사했습니다. 그들은 혁신 과정을 두 가지 뚜렷한 단계로 나누는 상세한 모델을 구축했습니다. 첫 번째 단계는 지식의 창출입니다. 즉, 연구 자금과 과학자를 어떻게 새로운 녹색 아이디어로 전환하는지를 특허 출원 수를 통해 측정합니다. 두 번째 단계는 그 아이디어를 현실로 전환하는 과정입니다. 즉, 오염을 낮게 유지하면서 특허와 에너지를 어떻게 경제적 산출물로 전환하는지를 측정합니다. 이 두 단계를 분리하여 추적함으로써, 연구팀은 정책이 어디에서 작동하고 어디에서 실패하는지를 정확히 파악할 수 있었습니다. 그들은 도시들이 본래 서로 달랐다는 점과 정책이 서로 다른 시점에 도착했다는 점을 고려하기 위해 고급 통계 방법을 사용하여, 시범 프로그램에 참여한 도시들을 참여하지 않은 도시들과 비교했습니다.
결과는 놀랍고도 일시적인 패턴을 보여주었습니다. 첫 번째 배치 도시들이 2020년에 제로 웨이스트 정책을 시행했을 때, 혁신 효율성에서 즉각적이고 측정 가능한 도약이 있었습니다. 그 단일 출시 연도에 도시들은 투입물을 녹색 산출물로 전환하는 데 있어 약 3.35% 더 효율적이 되었습니다. 이 상승은 실질적이고 유의미했으며, 새로운 아이디어의 창출과 그 아이디어를 경제적 가치로 전환하는 과정 모두에 영향을 미쳤습니다. 그러나 출시 연도가 끝나는 순간 이야기는 바뀌었습니다. 2021년, 2022년, 2023년에 이르러 그 초기 상승분은 완전히 사라졌습니다. 도시들은 해마다 계속해서 더 나아지지 않았습니다. 대신, 그들의 효율성 수준은 정책이 시작되기 전의 상태로 다시 내려갔습니다. 출시 후 모든 연도를 평균했을 때 정책의 전체적인 효과는 통계적으로 제로였습니다. 정책은 짧은 기회의 창을 열었지만, 지속적인 개선을 위한 토대를 구축하지는 못했습니다.
이러한 짧은 성공은 정책의 가장 직접적인 목표에 대한 성과와 극명한 대조를 이룹니다. 혁신의 효율성은 사라졌지만, 산업 폐기물 재활용의 실제 비율은 사라지지 않았습니다. 도시들이 성공적으로 재사용하고 재활용하는 산업 고형 폐기물의 비율은 출시 연도에 거의 6%포인트 급증했으며, 이후 몇 년 동안 꾸준히 상승했습니다. 이는 정책이 구체적인 행정적 목표를 달지는 매우 효과적이었음을 시사합니다. 도시들은 규칙을 준수하는 법을 배웠고, 계속해서 규칙을 준수했습니다. 하지만 폐기물을 재활용하는 능력은 도시의 혁신 능력을 영구적으로 업그레이드하는 것으로 이어지지는 않았습니다. 연구진은 이 정책이 단순히 기업들이 환경 규칙에 더 주의를 기울이게 하거나 벌금을 부과하는 횟수를 늘림으로써 작동한 것이 아님을 발견했습니다. 대신, 일시적인 혁신 효율성의 상승은 특정 구조적 변화로부터 왔습니다: 정책이 경제 활동의 일시적인 재배치를 유발했다는 점입니다. 정책은 출시 기간 동안 도시들이 서비스 부문에 비해 제조업과 산업 기반을 업그레이드하는 데 더 집중하도록 밀어붙였습니다. 이 변화는 효율성 상승분의 약 17%를 차지했으나, 초기 구조조정이 안정되자마자 추가적인 효율성은 사라졌습니다.
본 연구는 제로 웨이스트 정책이 도시들로 하여금 산업 공정을 정화하도록 강제하는 데는 성공했지만, 자생적인 녹색 혁신 엔진을 자동으로 만들어내지는 못했다고 결론짓습니다. 초기 효율성의 급증은 강도 높은 행정적 동원과 자원의 갑작스러운 재편성에 의해 주도되었으나, 지속적인 시장 인센티브와 지속적인 기술 확산 없이는 그 모멘텀을 유지할 수 없었습니다. 도시들은 규칙을 준수할 수 있다는 것을 증명했지만, 영구적으로 더 잘 혁신하게 된 것은 아니었습니다. 정책 입안자들에게 주는 교훈은 명확합니다. 재활고를 더 많이 하는 것과 같은 직접적인 환경 목표를 달 달성하는 것은, 지속 가능한 혁신 시스템을 구축하는 것과는 다릅니다. 녹색 혁신을 정착시키기 위해서 도시에는 단순히 출시 연도의 추진력 이상의 것, 즉 일시적인 조율을 영구적인 역량으로 전환할 수 있도록 돕는 장기적인 지원이 필요합니다.
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