Zero-waste City Policy and the Short-Lived Efficiency Window in Urban Green Innovation: Evidence from China’s Staggered Pilot
Utilizando un enfoque de diferencias en diferencias doblemente robusto sobre datos a nivel de prefectura en China, este estudio encuentra que, si bien el Piloto de Ciudad de Residuo Cero de China produce mejoras duraderas en la utilización de residuos industriales, su impacto positivo en la eficiencia de la innovación verde urbana es efímero, alcanzando su punto máximo únicamente en el año de lanzamiento de la política y siendo impulsado principalmente por la reestructuración industrial.
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Las ciudades son máquinas complejas que consumen recursos y producen desechos, pero también son motores de invención. Durante décadas, la política ambiental se ha centrado en el lado mecánico de esta ecuación: cómo recolectar la basura, cómo tratar las aguas residuales y cómo mantener el aire limpio. Estas son tareas esenciales, pero a menudo tratan los desechos como un problema que debe ser contenido al final del proceso. Una perspectiva más reciente sugiere que la forma en que una ciudad gestiona sus desechos puede, de hecho, remodelar cómo esta inventa el futuro. Esta idea se sitúa en la intersección entre la regulación ambiental y la innovación económica. La pregunta central no es solo si una ciudad puede mejorar su comportamiento ambiental, sino si el esfuerzo para hacerlo hace que la ciudad sea más inteligente y eficiente al convertir ideas en tecnologías verdes útiles. Si una ciudad obliga a sus fábricas a reciclar más, ¿acaso esa presión impulsa una ola de mejores invenciones, o se convierte simplemente en un ejercicio de cumplimiento de requisitos que se desvanece una vez que termina el impulso inicial?
A finales de 2018, China lanzó un experimento masivo para probar precisamente esta cuestión. El gobierno anunció un programa piloto de "Ciudad de Cero Desechos", un plan integral diseñado para reducir los desechos desde su origen, recuperar recursos y modernizar los procesos industriales. El programa no se implementó de una sola vez; en cambio, se introdujo en oleadas, comenzando con once ciudades en 2019 y expandiéndose a muchas más en 2022. Esta implementación escalonada creó un laboratorio natural para que los investigadores observaran qué sucede cuando una ciudad adopta repentinamente estas reglas estrictas. Un equipo de economistas y geógrafos de la Universidad de Ciencias Geográficas de China y la Universidad de Tsinghua se propuso medir el verdadero impacto de esta política. No se limitaron a contar cuánta basura se reciclaba; estaban midiendo la eficiencia de todo el sistema de innovación de la ciudad. Querían saber si la política hacía que la ciudad fuera mejor para convertir el dinero y el esfuerzo en conocimiento verde y valor económico, y si esa mejora perduraba.
Para obtener una imagen clara, los investigadores analizaron datos de 210 ciudades de China durante el periodo comprendido entre 2012 y 2023. Construyeron un modelo detallado que divide el proceso de innovación en dos etapas distintas. La primera etapa es la creación de conocimiento: qué tan bien una ciudad convierte la financiación de investigación y a los científicos en nuevas ideas verdes, medido mediante solicitudes de patentes. La segunda etapa es la conversión de esas ideas en realidad: qué tan bien la ciudad convierte esas patentes y energía en producción económica manteniendo la contaminación baja. Al rastrear estas dos etapas por separado, el equipo pudo ver exactamente dónde estaba funcionando la política y dónde estaba fallando. Compararon las ciudades que se unieron al programa piloto frente a las que no lo hicieron, utilizando métodos estadísticos avanzados para tener en cuenta el hecho de que las ciudades eran diferentes desde el principio y que la política llegó en momentos distintos.
Los resultados revelaron un patrón sorprendente y fugaz. Cuando el primer grupo de ciudades puso en marcha la política de Cero Desechos en 2020, hubo un salto inmediato y mensurable en su eficiencia de innovación. En ese único año de lanzamiento, las ciudades se volvieron aproximadamente un 3.35% más eficientes en la conversión de insumos en productos verdes. Este aumento fue real y significativo, afectando tanto a la creación de nuevas ideas como a la conversión de esas ideas en valor económico. Sin embargo, la historia cambió en el momento en que terminó el año de lanzamiento. Para 2021, 2022 y 2023, ese impulso inicial había desaparecido por completo. Las ciudades no siguieron mejorando año tras año; en cambio, sus niveles de eficiencia volvieron a caer hacia donde estaban antes de que comenzara la política. El efecto general de la política, promediado a través de todos los años posteriores al lanzamiento, fue estadísticamente cero. La política abrió una breve ventana de oportunidad, pero no construyó una base duradera para la mejora.
Este éxito de corta duración contrasta marcadamente con el desempeño de la política en su objetivo más directo. Mientras que la eficiencia de la innovación se desvaneció, la tasa real de reciclaje de desechos industriales no lo hizo. El porcentaje de residuos sólidos industriales que las ciudades lograron reutilizar y reciclar aumentó casi 6 puntos porcentuales en el año de lanzamiento y continuó ascendiendo de manera constante en los años siguientes. Esto sugiere que la política fue altamente efectiva para alcanzar sus objetivos administrativos específicos. Las ciudades aprendieron cómo cumplir las reglas, y siguieron cumpliéndolas. Pero la capacidad de reciclar desechos no se tradujo en una actualización permanente de la capacidad de innovación de la ciudad. Los investigadores descubrieron que la política no funcionó simplemente haciendo que las empresas prestaran más atención a las normas ambientales o aumentando el número de multas emitidas. En cambio, el impulso temporal en la eficiencia de la innovación provino de un cambio estructural específico: la política provocó una reasignación temporal de la actividad económica. Empujó a las ciudades a centrarse más en la manufactura y en la modernización de su base industrial en relación con sus sectores de servicios durante el periodo de lanzamiento. Este cambio explicó aproximadamente el 17% de la ganancia de eficiencia, pero una vez que esa reestructuración inicial se asentó, la eficiencia adicional se desvaneció.
El estudio concluye que, si bien la política de Cero Desechos obligó con éxito a las ciudades a limpiar sus procesos industriales, no creó automáticamente un motor autosustentable para la innovación verde. El aumento inicial en la eficiencia fue impulsado por una intensa movilización administrativa y un reordenamiento repentino de los recursos, pero sin incentivos de mercado sostenidos y una difusión tecnológica continua, ese impulso no pudo mantenerse. Las ciudades demostraron que podían cumplir con las reglas, pero no se volvieron permanentemente mejores para innovar. Para los responsables de la formulación de políticas, la lección es clara: lograr un objetivo ambiental directo, como reciclar más desechos, es diferente a construir un sistema de innovación duradero. Para que la innovación verde perdure, las ciudades necesitan más que un impulso de un año de lanzamiento; necesitan un apoyo a largo plazo que les ayude a convertir la coordinación temporal en capacidad permanente.
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