Territorial Governance Pathways for Implementing Nature-based Solutions: Enablers and Barriers of the Italian NATALIE Case Study

Resumen Técnico: Vías de Gobernanza Territorial para la Implementación de Soluciones Basadas en la Naturaleza

Planteamiento del Problema
Si bien las Soluciones Basadas en la Naturaleza (SBN) son reconocidas como estrategias críticas para la adaptación y mitigación climática, su implementación y escalamiento efectivos se ven frecuentemente obstaculizados no por limitaciones técnicas, sino por los sistemas de gobernanza. El artículo postula que la gobernanza de las SBN es un proceso dinámico donde las prácticas, los discursos y los procesos institucionales remodelan continuamente la estructura codificada de la gobernanza. El desafío central identificado es la "traducción institucional" de las intervenciones a nivel de proyecto hacia los marcos ordinarios de gobernanza y planificación territorial. Específicamente, existe la necesidad de comprender cómo las iniciativas de SBN experimentales y basadas en proyectos interactúan con los entornos institucionales existentes para generar marcos políticos duraderos, en lugar de permanecer como intervenciones aisladas puntuales.

Metodología
El estudio emplea un análisis temático de dos etapas para vincular la literatura teórica con la práctica empírica, utilizando el marco de "puntos de apalancamiento profundos" (Abson et al., 2016), el cual distingue entre puntos de apalancamiento relacionados con el diseño (flujos de información, reglas, poder, autoorganización) y puntos de apalancamiento relacionados con la intención (normas, valores, metas, paradigmas).

1. Revisión Sistemática de la Literatura: Se realizó una revisión de siete revisiones sistemáticas y síntesis de evidencia (publicadas entre 2019 y 2026) utilizando Scopus. La revisión codificó inductivamente los facilitadores y barreras de la gobernanza en los dos temas generales (Diseño e Intención) y ocho subtemas:
   • Relacionados con el diseño: Flujos de Información y Conocimiento; Estructura Institucional y Poder; Incentivos y Restricciones de Planificación; Marcos Políticos y Legales.
   • Relacionados con la intención: Capacidad y Conciencia; Normas y Valores Comunitarios; Voluntad Política y Confianza; Participación de las Partes Interesadas y Equidad.
2. Evaluación Empírica: El marco se aplicó deductivamente a datos cualitativos del caso de estudio NATALIE en Italia (región de Véneto). Los datos se derivaron de cuatro actividades específicas de participación de las partes interesadas:
   • Un grupo focal con 12 actores agrícolas.
   • Dos Laboratorios de Transformación (TL) con 23 y 21 participantes de la academia, el sector empresarial, instituciones públicas y la sociedad civil.
   • Un evento de Ciencia Ciudadana con 26 participantes.
   • Las fuentes de datos incluyeron informes de sesiones, notas de discusión y grabaciones de audio transcritas.

Resultos Clave
El análisis revela que los facilitadores y las barreras rara vez funcionan como opuestos; más bien, describen las mismas condiciones de gobernanza desde diferentes direcciones. Se identificó una asimetría significativa entre la literatura y el caso de estudio empírico:

• Enfoque de la Literatura: La literatura revisada se concentra fuertemente en condiciones relacionadas con el diseño, particularmente en Marcos Políticos y Legales, Estructura Institucional e Instrumentos de Planificación.
• Enfoque de los Profesionales: Los datos empíricos del proyecto NATALIE se concentran en condiciones relacionadas con la intención, específicamente en la Conciencia, Disposición Cultural, Circulación del Conocimiento y Confianza.
• La Brecha Institucional: El subtema "Estructura Institucional y Poder" fue prominente en la literatura pero casi ausente en los datos empíricos. Los autores interpretan esto no como una ausencia de fragmentación en el contexto de Véneto, sino como un efecto de enmascaramiento temporal causado por el formato del proyecto. El proyecto NATALIE proporcionó coordinación externa, financiamiento dedicado y un mandato claro, eludiendo efectivamente las barreras estructurales (fragmentación, falta de coordinación) que la literatura identifica como obstáculos primarios.

Contribuciones y Hallazgos Clave
El artículo identifica cuatro dominios donde la confrontación entre la literatura y la práctica ofrece perspectivas generativas para el escalamiento de las SBN:

1. Flujos de Conocimiento Cooperativo: Una gobernanza efectiva requiere la circulación tanto de la pericia profesional como del conocimiento tradicional/experiencial (por ejemplo, de los agricultores). El estudio destaca el riesgo de que la dependencia de la pericia externa de los proyectos perpetúe los déficits de capacidad local. Un hallazgo clave es la necesidad de herramientas simples y accesibles para hacer que los datos territoriales y los procesos ecológicos sean legibles para los no expertos, vinculando así la producción de evidencia con la aceptación política.
2. Coherencia entre los Marcos de Planificación y Política: El caso de estudio ilustra que la intervención fue habilitada por un marco de proyecto de la UE en lugar de procesos de planificación ordinarios. Los profesionales señalaron una fragmentación en los instrumentos de planificación urbana, donde las decisiones se toman cada vez más a través de planes ad-hoc. El estudio argumenta que, para que las SBN escalen, las disposiciones específicas deben pasar de ser medidas excepcionales habilitadas por el financiamiento de proyectos a ser componentes codificados y duraderos de las herramientas de planificación territorial (por ejemplo, esquemas ecológicos de la PAC, Planes Municipales de Agua).
3. La Participación como Cambio Cultural: La participación se enmarca no solo como una herramienta para una mejor implementación, sino como un mecanismo para el cambio perceptual y cultural. El compromiso físico directo con el territorio (por ejemplo, la Ciencia Ciudadana) es más efectivo para cambiar la inercia cultural que la información teórica. El estudio sugiere que los procesos de las SBN pueden generar activamente cohesión comunitaria, revirtiendo el marco típico donde el compromiso comunitario es únicamente un facilitador de las SBN.
4. La Confianza como Condición Relacional: La confianza entre la sociedad civil y las instituciones se identifica como una condición previa para la legitimación. La presencia de figuras políticas y la voluntad de las instituciones de compartir conocimientos se observaron como señales de una creciente voluntad política. Sin embargo, el estudio señala que los intereses económicos y las presiones privadas siguen siendo barreras estructurales que pueden desalinear las decisiones políticas con las necesidades de la comunidad.

Significancia y Reivindicaciones
El artículo afirma ofrecer una contribución modesta pero crítica a la comprensión del escalamiento de las SBN al ubicar el "proyecto de demostración" dentro del ciclo temporal más amplio de la gobernanza territorial (basado en Janin Rivolin, 2012).

• Alcance de Influencia: El estudio afirma que un sitio de demostración de Horizon Europe puede acelerar efectivamente la primera fase del ciclo de gobernanza: introducir prácticas, acelerar su circulación y construir discurso a través de la confrontación de las partes interesadas.
• Limitación de Alcance: Crucialmente, el artículo sostiene que tales proyectos no pueden, por sí solos, realizar la legitimación institucional requerida para convertir el discurso en una estructura codificada. Ese paso pertenece a las instituciones que operan en sus propios tiempos.
• Argumento Central: El desafío central para el escalamiento radica en la "traducción institucional" de las prácticas demostradas en los marcos de planificación ordinarios. El estudio concluye que la restricción vinculante en la cuenca de drenaje de la laguna de Venecia no es la viabilidad técnica ni el financiamiento (que el proyecto resolvió), sino la capacidad de gobernanza para absorber estas prácticas. La evidencia sugiere que los puntos de apalancamiento profundos —específicamente los flujos de conocimiento cooperativo, la coherencia de la planificación, el cambio cultural participativo y la confianza— son las condiciones necesarias para generar un marco político duradero más allá de una sola intervención.

Los autores declaran explícitamente que el estudio no pretende haber resuelto la fragmentación estructural de la gobernanza, sino que destaca cómo las intervenciones basadas en proyectos pueden servir como un catalizador para la emergencia de nuevas prácticas de gobernanza, siempre que sean seguidas por mecanismos institucionales que legitimen y codifiquen estas prácticas en estructuras de planificación duraderas.