From Delegated Authority to Constrained Actorness: ECOWAS and the Limits of Supranationalism in West Africa
A través de un análisis cualitativo de fuentes primarias y secundarias, este artículo sostiene que, si bien las reformas institucionales han dotado a la CEDEAO de capacidades supranacionales significativas para promover la integración económica, la democracia y la resolución de conflictos, su capacidad de actuación sigue estando limitada por los compromisos desiguales de los Estados miembros, los poderes de ejecución limitados y las complejidades políticas regionales, posicionándola como una entidad supranacional significativa pero limitada, en lugar de una plenamente realizada.
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En el vasto panorama de las relaciones internacionales, las naciones rara vez actúan solas. Forman grupos para resolver problemas que son demasiado grandes para que un solo país los gestione, desde detener guerras hasta construir rutas comerciales. Pero surge una pregunta fascinante cuando estos grupos se organizan: ¿se convierten en un nuevo tipo de poder por derecho propio, o son simplemente un lugar de reunión donde los países discuten y luego se van a casa? Este es el corazón del estudio de la "actoridad" (actorness), un concepto que pregunta si una organización puede realmente tomar sus propias decisiones, lograr que otros respeten esas decisiones y llevarlas a cabo efectivamente. Durante décadas, los académicos han debatido si los grupos regionales en África, específicamente la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO), han evolucionado hacia una entidad poderosa capaz de actuar independientemente de sus miembros, o si siguen siendo meramente una colección de vecinos intentando ponerse de acuerdo.
Un equipo de investigadores de la Universidad para el Desarrollo de la Sostenibilidad de Ghana se propuso resolver este debate examinando de cerca cómo funciona realmente la CEDEAO. No se basaron en encuestas o entrevistas, sino que examinaron las reglas escritas, los informes oficiales y los registros históricos de la organización. Construyeron una prueba sencilla basada en tres ideas claras: ¿tiene el grupo la libertad de decidir cosas por sí mismo (autonomía), lo reconocen sus miembros y el resto del mundo como un líder (reconocimiento) y tiene el dinero y la gente para hacer el trabajo (capacidad)? Al aplicar esta prueba al trabajo político, legal y de seguridad de la organización, los investigadores encontraron una historia de progreso impresionante que, en última instancia, se ve frenada por una falta de recursos.
El estudio revela que la CEDEAO ha construido, de hecho, una base sólida para actuar por su cuenta. A lo largo de los años, la organización ha creado su propia oficina ejecutiva, un parlamento y un tribunal, alejándose de un sistema donde solo los jefes de Estado podían tomar decisiones. La rama ejecutiva, liderada por una comisión de expertos, puede ahora preparar políticas y establecer agendas sin esperar a que todos los líderes se pongan de acuerdo primero. El parlamento, aunque todavía está creciendo en poder, tiene el derecho de dar consejos vinculantes sobre derechos humanos y revisiones de tratados. Más notablemente, el tribunal regional se ha convertido en una voz poderosa para los ciudadanos comunes, permitiéndoles demandar a sus propios gobiernos por violaciones de derechos humanos y ganar casos que obligan a las naciones a pagar compensaciones. Estas estructuras muestran que los Estados miembros han cedido voluntariamente parte de su poder para dejar que la organización gestione las cosas, demostrando que la CEDEAO tiene una independencia significativa.
Esta independencia es ampliamente reconocida. Dentro de África Occidental, los Estados miembros generalmente siguen las reglas del grupo sobre la democracia, suspendiendo a menudo a los países que experimentan golpes militares. Fuera de la región, importantes organismos globales como las Naciones Unidas y la Unión Africana tratan a la CEDEAO como un socio legítimo, otorgándole el estatus de observador y trabajando estrechamente con ella en materia de paz y seguridad. La organización también ha demostrado que puede financiar sus operaciones diarias sin depender enteramente de donantes externos. Al recaudar un pequeño impuesto sobre los bienes que circulan entre los países miembros, la CEDEAO genera suficiente dinero para cubrir entre el 75 y el 80 por ciento de sus costos administrativos, un nivel de autosuficiencia financiera que es raro para los grupos regionales en África.
Sin embargo, los investigadores descubrieron que esta fuerza choca contra un muro duro cuando se trata del poder militar. Si bien la organización tiene el derecho legal de intervenir en conflictos y la habilidad diplomática para negociar la paz, a menudo carece del dinero y el equipo para enviar tropas cuando estalla la violencia. Cuando estalla una crisis, el grupo frecuentemente tiene que esperar a que su miembro más grande y rico, Nigeria, proporcione la mayor parte del financiamiento y los soldados. Esta dependencia significa que la CEDEAO no siempre puede actuar de manera rápida o decisiva por sí misma. En años recientes, esta limitación ha sido claramente visible cuando algunos Estados miembros, frustrados por la incapacidad del grupo para protegerlos o por sus sanciones, decidieron abandonar la organización por completo.
La imagen final es la de un actor poderoso pero constreñido. La CEDEAO no es solo un lugar para hablar, ni es una superorganización totalmente independiente como un gobierno federal. Es una entidad híbrida que ha construido con éxito las herramientas legales y políticas para gobernar su región, pero lucha por ejercer la fuerza física necesaria para imponer su voluntad cuando las cosas salen mal. El estudio concluye que la capacidad de la organización para actuar depende en gran medida de la voluntad política y el compromiso financiero de sus miembros. Cuando están unidos y dispuestos a pagar el precio, la organización funciona bien. Cuando están divididos o con pocos recursos, su poder se desvanece. Esta visión matizada ayuda a explicar por qué el grupo a veces puede resolver conflictos con facilidad y otras veces parece paralizado, mostrando que tener la autoridad para liderar es solo la mitad de la batalla; tener la capacidad de actuar es la otra mitad.
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