From Delegated Authority to Constrained Actorness: ECOWAS and the Limits of Supranationalism in West Africa
Através de uma análise qualitativa de fontes primárias e secundárias, este artigo argumenta que, embora as reformas institucionais tenham dotado a CEDEAO de capacidades supranacionais significativas na promoção da integração económica, da democracia e da resolução de conflitos, o seu "actorness" permanece limitado por compromissos desiguais dos Estados-membros, poderes de execução limitados e complexidades políticas regionais, posicionando-a como uma entidade supranacional significativa, mas limitada, em vez de uma plenamente realizada.
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Na vasta paisagem das relações internacionais, as nações raramente agem sozinhas. Elas formam grupos para resolver problemas que são grandes demais para qualquer país individual lidar, desde deter guerras até construir rotas comerciais. Mas uma questão fascinante surge quando esses grupos se organizam: eles se tornam um novo tipo de poder por direito próprio ou são apenas um lugar de encontro onde os países discutem e depois vão para casa? Este é o cerne do estudo da "actorness" (capacidade de agir), um conceito que pergunta se uma organização pode verdadeiramente tomar suas próprias decisões, fazer com que outros respeitem essas decisões e realmente executá-las. Durante décadas, estudiosos debateram se os grupos regionais na África, especificamente a Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental (ECOWAS), evoluíram para uma entidade poderosa capaz de agir independentemente de seus membros, ou se permanecem meramente como uma coleção de vizinhos tentando entrar em um acordo.
Uma equipe de pesquisadores da Universidade para o Desenvolvimento da África (University for Development Studies) de Gana estabeleceu o objetivo de resolver este debate ao examinar de perto como a ECOWAS realmente funciona. Eles não se basearam em pesquisas ou entrevistas, mas examinaram as regras escritas, relatórios oficiais e registros históricos da organização. Eles construíram um teste simples baseado em três ideias claras: o grupo tem a liberdade de decidir as coisas por conta própria (autonomia), seus membros e o resto do mundo aceitam seu direito de liderar (reconhecimento) e o grupo possui o dinheiro e as pessoas para realizar o trabalho (capacidade)? Ao aplicar este teste ao trabalho político, jurídico e de segurança da organização, os pesquisadores encontraram uma história de progresso impressionante que é, em última análise, contida por uma falta de recursos.
O estudo revela que a ECOWAS de fato construiu uma base sólida para agir por conta própria. Ao longo dos anos, a organização criou seu próprio escritório executivo, um parlamento e um tribunal, afastando-se de um sistema onde apenas os chefes de estado podiam tomar decisões. O ramo executivo, liderado por uma comissão de especialistas, pode agora preparar políticas e definir agendas sem esperar que todos os líderes concordem primeiro. O parlamento, embora ainda esteja crescendo em poder, tem o direito de dar conselhos vinculativos sobre direitos humanos e revisões de tratados. Mais notavelmente, o tribunal regional tornou-se uma voz poderosa para os cidadãos comuns, permitindo que eles processem seus próprios governos por violações de direitos humanos e vençam casos que forçam as nações a pagar compensações. Estas estruturas mostram que os estados membros entregaram voluntariamente parte de seu poder para deixar a organização administrar as coisas, provando que a ECOWAS tem independência significativa.
Esta independência é amplamente reconhecida. Dentro da África Ocidental, os estados membros geralmente seguem as regras do grupo sobre democracia, muitas vezes suspendendo países que sofrem golpes militares. Fora da região, grandes órgãos globais como as Nações Unidas e a União Africana tratam a ECOWAS como um parceiro legítimo, concedendo-lhe status de observador e trabalhando de perto com ela em paz e segurança. A organização também demonstrou que pode financiar suas operações diárias sem depender inteiramente de doadores externos. Ao coletar um pequeno imposto sobre mercadorias que circulam entre os países membros, a ECOWAS gera dinheiro suficiente para cobrir cerca de 75 a 80 por cento de seus custos administrativos, um nível de autossuficiência financeira que é raro para grupos regionais na África.
No entanto, os pesquisadores descobriram que esta força atinge um muro rígido quando se trata de poder militar. Embora a organização tenha o direito legal de intervir em conflos e a habilidade diplomática para negociar a paz, ela frequentemente carece de dinheiro e equipamento para enviar tropas quando a violência irrompe. Quando uma crise acontece, o grupo frequentemente tem que esperar que seu maior e mais rico membro, a Nigéria, forneça a maior parte do financiamento e dos soldados. Esta dependência significa que a ECOWAS nem sempre pode agir de forma rápida ou decisiva por conta própria. Nos últimos anos, esta limitação foi estavelmente visível quando alguns estados membros, frustrados pela incapacidade do grupo em protegê-los ou pelas sanções impostas, escolheram deixar a organização inteiramente.
O quadro final é o de um ator poderoso, mas constrangido. A ECOWAS não é apenas um lugar de conversa, nem é uma superorganização totalmente independente como um governo federal. É uma entidade híbrida que construiu com sucesso as ferramentas legais e políticas para governar sua região, mas luta para exercer a força física necessária para impor sua vontade quando as coisas dão errado. O estudo conclui que a capacidade de agir da organização depende fortemente da vontade política e do compromisso financeiro de seus membros. Quando eles estão unidos e dispostos a pagar o preço, a organização funciona bem. Quando estão divididos ou com poucos recursos, seu poder enfraquece. Esta visão matizada ajuda a explicar por que o grupo pode às vezes resolver conflitos com facilidade e, em outras vezes, parecer paralisado, mostrando que ter a autoridade para liderar é apenas metade da batalha; ter a capacidade de agir é a outra metade.
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