From Delegated Authority to Constrained Actorness: ECOWAS and the Limits of Supranationalism in West Africa
À travers une analyse qualitative de sources primaires et secondaires, cet article soutient que si les réformes institutionnelles ont doté la CEDEAO de capacités supranationales significatives pour promouvoir l'intégration économique, la démocratie et la résolution des conflits, son « actorness » demeure contrainte par des engagements inégaux des États membres, des pouvoirs d'exécution limités et des complexités politiques régionales, la positionnant comme une entité supranationale importante mais limitée plutôt que comme une entité pleinement réalisée.
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Dans le vaste paysage des relations internationales, les nations agissent rarement seules. Elles forment des groupes pour résoudre des problèmes trop importants pour qu'un seul pays puisse les gérer, de l'arrêt des guerres à la construction de routes commerciales. Mais une question fascinante se pose lorsque ces groupes s'organisent : deviennent-ils un nouveau type de puissance en soi, ou ne sont-ils qu'un lieu de rencontre où les pays discutent avant de repartir chez eux ? C'est au cœur de l'étude de l'« actorat » (actorness), un concept qui demande si une organisation peut véritablement prendre ses propres décisions, amener les autres à respecter ces décisions et les mettre réellement en œuvre. Pendant des décennies, des chercheurs ont débattu pour savoir si les groupes régionaux en Afrique, spécifiquement la Communauté Économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), ont évolué vers une entité puissante capable d'agir indépendamment de ses membres, ou s'ils restent simplement une collection de voisins essayant de s'entendre.
Une équipe de chercheurs de l'Université pour le Développement de l'UDS au Ghana s'est donné pour mission de trancher ce débat en examinant de près le fonctionnement réel de la CEDEAO. Ils ne se sont pas appuyés sur des sondages ou des entretiens, mais ont examiné les règles écrites, les rapports officiels et les archives historiques de l'organisation. Ils ont élaboré un test simple basé sur trois idées claires : le groupe possède-t-il la liberté de décider par lui-même (autonomie), ses membres et le reste du monde acceptent-ils son droit de diriger (reconnaissance) et dispose-t-il de l'argent et des personnes pour accomplir la tâche (capacité) ? En appliquant ce test au travail politique, juridique et de sécurité de l'organisation, les chercheurs ont découvert un récit de progrès impressionnants qui est finalement freiné par un manque de ressources.
L'étude révèle que la CEDEAO a effectivement construit une base solide pour agir de son propre chef. Au fil des ans, l'organisation a créé son propre bureau exécutif, un parlement et une cour, s'éloignant d'un système où seuls les chefs d'État pouvaient prendre des décisions. La branche exécutive, dirigée par une commission d'experts, peut désormais préparer des politiques et fixer des ordres du jour sans attendre que chaque dirigeant soit d'accord au préalable. Le parlement, bien qu'encore en pleine croissance de pouvoir, a le droit de donner des avis contraignants sur les droits de l'homme et les révisions de traités. Plus notablement, la cour régionale est devenue une voix puissante pour les citoyens ordinaires, permettant à ces derniers de poursuivre leurs propres gouvernements pour des violations des droits de l'homme et de gagner des procès qui forcent les nations à verser des compensations. Ces structures montrent que les États membres ont volontairement cédé une partie de leur pouvoir pour laisser l'organisation gérer les choses, prouvant que la CEDEAO possède une indépendance significative.
Cette indépendance est largement reconnue. À l'intérieur de l'Afrique de l'Ouest, les États membres suivent généralement les règles du groupe sur la démocratie, suspendant souvent les pays qui connaissent des coups d'État militaires. À l'extérieur de la région, les grands organismes mondiaux comme les Nations Unies et l'Union Africaine traitent la CEDEAO comme un partenaire légitime, lui accordant le statut d'observateur et travaillant étroitement avec elle sur la paix et la sécurité. L'organisation a également montré qu'elle pouvait financer ses opérations quotidiennes sans dépendre entièrement des donateurs extérieurs. En collectant une petite taxe sur les marchandises circulant entre les pays membres, la CEDEAO génère suffisamment d'argent pour couvrir environ 75 à 80 pour cent de ses coûts administratifs, un niveau d'autosuffisance financière qui est rare pour les groupes régionaux en Afrique.
Cependant, les chercheurs ont constaté que cette force se heurte à un mur difficile lorsqu'il s'agit de puissance militaire. Si l'organisation possède le droit juridique d'intervenir dans les conflits et la compétence diplomatique pour négocier la paix, elle manque souvent d'argent et d'équipement pour envoyer des troupes lorsque la violence éclate. Lorsqu'une crise survient, le groupe doit fréquemment attendre que son membre le plus grand et le plus riche, le Nigeria, fournisse l'essentiel du financement et des soldats. Cette dépendance signifie que la CEDEAO ne peut pas toujours agir rapidement ou de manière décisive par elle-même. Ces dernières années, cette limitation a été de manière frappante visible lorsque certains États membres, frustrés par l'incapacité du groupe à les protéger ou par ses sanctions, ont choisi de quitter l'organisation entièrement.
Le tableau final est celui d'un acteur puissant mais contraint. La CEDEAO n'est pas seulement un lieu de discussion, ni un super-organisme totalement indépendant comme un gouvernement fédéral. C'est une entité hybride qui a réussi à construire les outils juridiques et politiques pour gouverner sa région, mais qui lutte pour exercer la force physique nécessaire pour faire respecter sa volonté lorsque les choses tournent mal. L'étude conclut que la capacité d'action de l'organisation dépend fortement de la volonté politique et de l'engagement financier de ses membres. Lorsqu'ils sont unis et prêts à en payer le prix, l'organisation fonctionne bien. Lorsqu'ils sont divisés ou en manque de ressources, son pouvoir s'affaiblit. Cette vision nuancée aide à expliquer pourquoi le groupe peut parfois résoudre les conflits avec aisance et, à d'autres moments, sembler paralysé, montrant que posséder l'autorité de diriger n'est que la moitié de la bataille ; avoir la capacité d'agir est l'autre moitié.
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