Win-win or Trade-off: Effects of the Major Function Zoning Strategy on Economic Growth and Carbon Emission Reduction in the Yellow River Basin

현대 국가를 통치하는 방대하고 복잡한 과업 속에서, 지도자들은 지속적이고 어려운 질문에 직면한다: 어떻게 하면 지역이 공기를 질식시키거나 땅을 오염시키지 않으면서 경제를 성장시킬 수 있을 것인가? 수십 년 동안 지배적인 통념은 이 두 목표가 제로섬 게임(zero-sum game)으로 묶여 있다고 시사했다. 더 부유해지기 위해서, 어떤 장소는 종종 더 많은 연료를 태우고 더 많은 공장을 지어야 했다. 반대로 공기를 깨끗하게 하기 위해서, 어떤 곳은 산업을 중단하거나 성장을 늦춰야만 했다. 이러한 긴장은 물, 토양, 공기가 수백 마일에 걸쳐 공동체를 연결하여 한 마을의 행동이 모두의 책임이 되는 하천 유역에서 특히 날카롭게 나타난다. 중국에서는 이 수수께끼를 풀기 위해 공간 거버넌스의 거대한 실험이 시작되었다. 모든 현(county)을 동일하게 취급하는 대신, 정부는 특정 역할을 서로 다른 지역에 할당하는 지도를 그렸다. 어떤 현들은 자연을 보호하는 데 집중하라는 지시를 받았고, 다른 현들은 식량을 생산하거나, 또 다른 현들은 도시와 산업을 구축하도록 지시를 받았다. '주요 기능 구역 설정(Major Function Zoning)'이라 불리는 이 전략은 각 지역이 가장 잘할 수 있는 일을 하게 함으로써, 유역 전체가 더 부유하면서도 더 깨끗해지기를 희망하며 설계되었다. 그러나 이러한 분업이 실제로 작동하는 것일까, 아니면 단순히 문제를 한 곳에서 다른 곳으로 옮기는 것에 불과할까?

연구팀은 중국 경제 생산량의 4분의 1을 생산하면서도 탄소 배출량의 3분의 1을 생성하는 지역인 황하 유역을 면밀히 조사함으로써 이 질문에 답하고자 했다. 그들은 약 20년 동안 거의 740개 현의 데이터를 수집하여, 각 지역이 얼마나 많은 돈을 벌었는지와 대기에 얼마나 많은 탄소를 배출했는지를 추적했다. 2010년 구역 설정 정책이 시행되기 전과 후의 서로 다른 역할을 할당받은 현들을 비교함으로써, 그들은 실제로 무엇이 변했는지 확인할 수 있었다. 결과는 단순한 승리나 패배보다 훨씬 더 미묘한 이야기를 보여주었다. 이 정책은 모든 지역이 동시에 더 부유해지고 더 깨끗해지는 완벽한 '윈-윈(win-win)' 시나리오를 만들어내지는 못했다. 대신, 이 정책은 서로 다른 지역이 한 가지 목표를 달ery 위해 다른 목표를 희생하는 일련의 트레이드오프(trade-offs)를 만들어냈으며, 이는 갈등을 제거하기보다는 효과적으로 관리하는 역할을 했다.

연구진은 주로 산악 지대나 취약한 지역에 위치한 '핵심 생태 기능 구역(Key Ecological Function Zones)'이 정책 시행 이후 경제 성장에서 뚜렷한 상승을 보았음을 발견했다. 과거에 빈곤으로 고통받았던 이 지역들은 부유한 이웃 지역들보다 더 빠르게 성장하기 시작했다. 이 성공의 비결은 이 구역들에서 대거 금지된 공장이나 광산의 갑작스러운 붐이 아니라, 중앙 정부로부터의 자금 흐름이었다. 이 지역들이 국가 전체를 위해 환경을 보호하고 있기 때문에, 그들은 지역 예산을 지원하기 위한 상당한 재정 이전(financial transfers)을 받았다. 이 추가 자금 덕분에 그들은 인프라를 구축하고 서비스를 개선할 수 있었으며, 가난한 생태 구역과 부유한 산업 구역 사이의 경제적 격차를 좁힐 수 있었다. 그러나 이러한 경제적 이득에는 대가가 따랐다. 이 생태 구역의 탄소 배출량은 계속 증가했으나, 이전보다는 느린 속도로 증가했다. 돈은 경제를 도왔지만, 아직 그 성장을 오염으로부터 분리(decouple)하지는 못했다.

반대로, 산업 및 도시의 중심지인 '우선 및 최적화 구역(Prioritized and Optimized Zones)'으로 지정된 현들은 정반대의 역학 관계에 직면했다. 이곳에서 정책은 오염에 대한 브레이크 역할을 했다. 건설이나 산업에 사용할 수 있는 토지를 엄격히 통제함으로써, 정책은 이 지역들의 탄소 배출량 증가를 성공적으로 늦추었다. 연구진은 이 산업 구역에서의 탄소 배출 증가율이 생태 구역에 비해 현저히 감소했음을 계산해 냈다. 하지만 이러한 환경적 성공에는 그 나름의 대가가 있었다. 토지 사용에 대한 엄격한 제한은 이 지역들이 다른 방식대로라면 할 수 있었을 만큼 경제를 빠르게 확장하지 못하게 만들었다. 그들은 빠른 경제 확장을 깨끗한 환경과 맞바꾸고 있었으며, 이는 성장 대 환경이라는 오래된 딜레마가 이 특정 지역들에서도 여전히 유효함을 증명했다.

상황은 국가를 먹여 살리는 데 전념하는 '주요 곡물 생산 구역(Major Grain Producing Zones)'에서 아마도 가장 복잡했을 것이다. 이곳에서 정책은 양날의 검을 만들어냈다. 농지를 보호해야 한다는 명령은 이 현들이 농지를 산업 단지나 주택 개발지로 쉽게 전환할 수 없게 만들었다. 결과적으로, 이들의 경제 성장은 다른 지역에 비해 눈에 띄게 둔화되었으며, 부유한 산업 현들과의 격차를 벌렸다. 동시에, 이러한 개발 제한은 새로운 건설과 공장이 줄어듦에 따라 탄소 배출의 증가를 억제하는 데 도움이 되었다. 연구진은 이 지역들이 배출량을 낮게 유지하는 데는 성공했지만, 경제적으로는 뒤처지게 되었다고 언급하며, 현재의 재정 지원 시스템이 이들이 산업화를 하지 않음으로써 발생하는 기회비용을 보상하기에는 충분하지 않음을 시사했다.

궁극적으로, 이 연구는 전략이 작동하고는 있지만, 많은 이들이 기대했던 방식과는 다르다는 그림을 그려낸다. '주요 기능 구역 설정' 정책은 돈을 버는 것과 지구를 구하는 것 사이의 갈등을 마법처럼 해결하지 못했다. 대신, 그것은 서로 다른 지역에 서로 다른 부담을 할당함으로써 갈등을 관리 가능한 수준으로 만들었다. 생태 구역은 성장을 위해 돈을 얻었고, 산업 구역은 정화를 위해 규칙을 얻었으며, 농업 구역은 성장을 늦추는 보호를 받았다. 연구진은 이 정책이 가장 가난한 생태 구역을 위한 경제적 격차를 좁히고 가장 부유한 산업 지역의 오염 급증을 늦추는 데 성공했지만, 이는 어떤 곳은 다른 곳이 더 빨리 성장할 수 있도록 성장을 늦추고, 어떤 곳은 덜 성장함으로써 오염을 덜 일으키는 것을 수용함으로써 이루어졌다고 결론지었다. 이러한 공간적 트레이드오프는 전 세계의 거대한 하천 유역들에게 있어, 지속 가능한 미래로 가는 길은 어디에서나 작동하는 단 하나의 해결책을 찾는 것이 아니라, 풍경 전반에 걸쳐 다양한 역할을 신중하게 균형 잡고 비용과 혜да益이 공정하게 공유되도록 보장하는 데 있다는 점을 시사한다.