Win-win or Trade-off: Effects of the Major Function Zoning Strategy on Economic Growth and Carbon Emission Reduction in the Yellow River Basin

In der gewaltigen, komplexen Aufgabe, eine moderne Nation zu regieren, stehen sich Führungspersönlichkeiten einer hartnäckigen und schwierigen Frage gegenüber: Wie kann eine Region ihre Wirtschaft entwickeln, ohne die Luft zu ersticken und das Land zu vergiften? Jahrzehntelang legte die vorherrschende Weisheit nahe, dass diese beiden Ziele in einem Nullsummenspiel gefangen seien. Um reicher zu werden, musste ein Ort oft mehr Brennstoff verbrennen und mehr Fabriken bauen; um die Luft zu reinigen, musste es oft Industrien abschalten und das Wachstum verlangsamen. Diese Spannung ist besonders ausgeprägt in Flusseinzugsgebieten, in denen Wasser, Boden und Luft Gemeinschaften über hunderte Kilometer hinweg verbinden, was die Handlungen einer Stadt zur Verantwortung aller macht. In China wurde ein massives Experiment der räumlichen Governance gestartet, um dieses Rätsel zu lösen. Anstatt jedes County gleich zu behandeln, zeichnete die Regierung eine Karte, die verschiedenen Gebieten spezifische Rollen zuwies. Einigen Counties wurde gesagt, sich auf den Schutz der Natur zu konzentrieren, anderen auf die Lebensmittelproduktion und andere auf den Aufbau von Städten und Industrie. Diese Strategie, bekannt als „Major Function Zoning“ (Hauptfunktionszonierung), wurde entwickelt, um jedem Gebiet das tun zu lassen, was es am besten kann, in der Hoffnung, dass das gesamte Becken sowohl wohlhabender als als auch sauberer würde. Aber funktioniert diese Arbeitsteilung tatsächlich oder verschiebt sie die Probleme lediglich von einem Ort zum anderen?

Ein Team von Forschern setzte sich zum Ziel, dies zu beantworten, indem es das Gelbe-Fluss-Becken genau untersuchte – eine Region, die ein Viertel der wirtschaftlichen Leistung Chinas erwirtschaftet, aber auch ein Drittel seiner Kohlenstoffemissionen erzeugt. Sie sammelten Daten aus fast 740 Counties über zwei Jahrzehnte hinweg und verfolgten, wie viel Geld jeder Ort verdiente und wie viel Kohlenstoff er in die Atmosphäre freisetzte. Durch den Vergleich von Counties, denen vor und nach dem Inkrafttreten der Zonierungs-Politik im Jahr 2010 unterschiedliche Rollen zugewiesen wurden, konnten sie sehen, was sich tatsächlich änderte. Die Ergebnisse offenbarten eine Geschichte, die weitaus nuancierter ist als ein einfacher Sieg oder eine Niederlage. Die Politik schuf kein perfektes „Win-Win“-Szenario, in dem jedes einzelne Gebiet gleichzeitig reicher und sauberer wurde. Stattdessen schuf sie eine Reihe von Kompromissen, bei denen verschiedene Teile des Beckens ein Ziel opferten, um das andere zu erreichen, wodurch die Spannung eher gemanagt als eliminiert wurde.

Die Forscher fanden heraus, dass die Counties, die als „Key Ecological Function Zones“ (Schlüsselzonen ökologischer Funktionen) ausgewiesen wurden – welche sich oft in bergigen oder fragilen Gebieten befinden –, nach Beginn der Politik einen deutlichen Schub in ihrem Wirtschaftswachstum erlebten. Diese Gebiete, die zuvor mit Armut zu kämpfen hatten, begannen schneller zu wachsen als ihre wohlhabenderen Nachbarn. Das Geheimnis dieses Erfolgs war nicht ein plötzlicher Boom an Fabriken oder Minen, die in diesen Zonen weitgehend verboten waren, sondern vielmehr ein Geldfluss von der Zentralregierung. Da diese Counties die Umwelt für den Rest der Nation schützten, erhielten sie signifikante Finanztransfers zur Unterstützung ihrer lokalen Haushalte. Dieses zusätzliche Geld ermöglichte es ihnen, die Infrastruktur aufzubauen und Dienstleistungen zu verbessern, wodurch die wirtschaftliche Kluft zwischen den armen ökologischen Zonen und den reicheren industriellen Zonen verringert wurde. Dieser wirtschaftliche Gewinn ging jedoch mit einem Preis einher: Die Kohlenstoffemissionen in diesen ökologischen Zonen stiegen weiter an, wenn auch langsamer als zuvor. Das Geld half der Wirtschaft, aber es entkoppelte das Wachstum noch nicht von der Verschmutzung.

Im Gegensatz dazu sahen sich die Counties, die als „Prioritized and Optimized Zones“ (priorisierte und optimierte Zonen) zugewiesen wurden – die industriellen und urbanen Herzstücke –, mit einer gegenteiligen Dynamik konfrontiert. Hier wirkte die Politik als Bremse für die Verschmutzung. Durch die strikte Kontrolle darüber, wie viel Land für Bau und Industrie genutzt werden durfte, gelang es der Politik, das Wachstum der Kohlenstoffemissionen in diesen Gebieten erfolgreich zu verlangsamen. Die Forscher berechneten, dass die Rate des Kohlenstoffwachstums in diesen Industriezonen im Vergleich zu den ökologischen Zonen signifikant sank. Doch dieser ökologische Erfolg war nicht ohne Preis. Die strengen Grenzen für die Landnutzung bedeuteten, dass diese Gebiete ihre Wirtschaft nicht so schnell hätten ausbauen können, wie sie es sonst vielleicht getan hätten. Sie tauschten effektiv schnelles Wirtschaftswachstum gegen eine sauberere Umwelt ein, was bewies, dass das alte Dilemma zwischen Wachstum und Grün an diesen spezifischen Orten weiterhin Bestand hatte.

Die Situation war in den „Major Grain Producing Zones“ (Hauptgetreideproduktionszonen), den Counties, die für die Ernährung der Nation zuständig sind, vielleicht am komplexesten. Hier schuf die Politik ein zweischneidiges Schwert. Das Mandat, das Ackerland zu schützen, bedeutete, dass diese Counties ihre Felder nicht einfach in Industrieparks oder Wohngebiete umwandeln konnten. Infolgedessen verlangsamte sich ihr Wirtschaftswachstum im Vergleich zu anderen Regionen spürbar, was die Kluft zu den wohlhabenderen Industrie-Counties vergrößerte. Gleichzeitig half diese Einschränkung der Entwicklung dabei, das Wachstum der Kohlenstoffemissionen zu dämpfen, da es weniger Neubau und weniger neue Fabriken gab. Die Forscher stellten fest, dass diese Gebiete zwar erfolgreich darin waren, die Emissionen niedrig zu halten, wirtschaftlich jedoch zurückgeblieben, was darauf hindeutet, dass das derzeitige Unterstützungssystem nicht ausreichte, um sie für die Opportunitätskosten der Nicht-Industrialisierung zu entschädigen.

Letztendlich zeichnet die Studie das Bild einer Strategie, die zwar funktioniert, aber nicht so, wie viele gehofft hatten. Die „Major Function Zoning“-Politik hat den Konflikt zwischen Geldverdienen und dem Schutz des Planeten nicht magisch gelöst. Stattdessen hat sie den Konflikt handhabbar gemacht, indem sie die Last auf verschiedene Orte verteilte. Die ökologischen Zonen erhielten Geld, um zu wachsen, die Industriezonen erhielten Regeln, um sauberer zu werden, und die Agrarzonen erhielten Schutz, der ihr Wachstum verlangsamte. Die Forscher kamen zu dem Schluss, dass die Politik zwar erfolgreich die wirtschaftliche Kluft für die ärmsten ökologischen Gebiete verringert und den Emissionsanstieg in den reichsten Industriegebieten gebremst hat, dies jedoch geschah, indem akzeptiert wurde, dass einige Orte langsamer wachsen, damit andere schneller wachsen können, und dass einige Orte weniger verschmutzen, indem sie weniger wachsen. Dieser räumliche Kompromiss legt nahe, dass der Weg zu einer nachhaltigen Zukunft für große Flusseinzugsgebiete weltweit nicht darin bestehen könnte, eine einzige Lösung zu finden, die überall funktioniert, sondern darin, verschiedene Rollen über die Landschaft hinweg sorgfältig auszubalancieren und sicherzustellen, dass Kosten und Nutzen fair geteilt werden.