Win-win or Trade-off: Effects of the Major Function Zoning Strategy on Economic Growth and Carbon Emission Reduction in the Yellow River Basin

In de uitgestrekte, complexe taak van het besturen van een moderne natie, worden leiders geconfronteerd met een hardnekkige en moeilijke vraag: hoe kan een regio haar economie laten groeien zonder de lucht te verstikken en het land te vergiftigen? Decennialang suggereerde de heersende wijsheid dat deze twee doelen een nul-som-spel waren. Om rijker te worden, moest een plek vaak meer brandstof verbranden en meer fabrieken bouwen; om de lucht te zuiveren, moest het vaak industrieën sluiten en de groei afremmen. Deze spanning is bijzonder scherp in rivierbekkens, waar water, bodem en lucht gemeenschappen over honderden kilometers met elkaar verbinden, waardoor de acties van één stad de verantwoordelijkheid van allen worden. In China werd een grootschalig experiment in ruimtelijke governance gelanceerd om dit puzzelstuk op te lossen. In plaats van elk graafschap hetzelfde te behandelen, tekende de overheid een kaart die specifieke rollen aan verschillende gebieden toewees. Sommige graafschappen kregen de opdracht zich te richten op het beschermen van de natuur, andere op het verbouwen van voedsel, en andere op het bouwen van steden en industrie. Deze strategie, bekend als Major Function Zoning (Grote Functionele Zonering), was ontworpen om elk gebied te laten doen waar het het beste in is, met de hoop dat het hele bekken zowel welvarender als schoner zou worden. Maar werkt deze taakverdeling daadwerkelijk, of verschuift het simpelweg de problemen van de ene plek naar de andere?

Een team van onderzoekers zette zich in om dit te beantwoorden door nauwkeurig naar het Gele Rivierbekken te kijken, een regio die een kwart van de economische output van China produceert maar ook een derde van de koolstofemissies genereert. Ze verzamelden gegevens van bijna 740 graafschappen over twee decennia, waarbij ze bijhielden hoeveel geld elk gebied verdiende en hoeveel koolstof het in de atmosfeer uitstootte. Door graafschappen te vergelijken die voor en na de invoering van het zoneringbeleid in 2010 verschillende rollen kregen toegewezen, konden ze zien wat er daadwerkelijk veranderde. De resultaten onthulden een verhaal dat veel genuanceerder is dan een simpele overwinning of nederlaag. Het beleid creëerde geen perfect "win-win"-scenario waarin elk gebied tegelijkertijd rijker en schoner werd. In plaats daarvan creëerde het een reeks afwegingen, waarbij verschillende delen van het bekken één doel opofferden om het andere te bereiken, waardoor de spanning effectief werd beheerd in plaats van geëlimineerd.

De onderzoekers ontdekten dat de graafschappen die werden aangewezen als Key Ecological Function Zones (Kerngebieden voor Ecologische Functies), die zich vaak in bergachtige of kwetsbare gebieden bevinden, een duidelijke stimulans zagen in hun economische groei nadat het beleid van kracht werd. Deze gebieden, die voorheen kampten met armoede, begonnen sneller te groeien dan hun rijkere buren. Het geheim van dit succes was niet een plotselinge boom in fabrieken of mijnen, die in deze zones grotendeels verboden waren, maar eerder een geldstroom vanuit de centrale overheid. Omdat deze graafschappen de natuur beschermden voor de rest van het land, ontvingen zij aanzienlijke financiële overdrachten om hun lokale budgetten te ondersteunen. Dit extra geld stelde hen in staat om infrastructuur op te bouwen en diensten te verbeteren, waardoor de economische kloof tussen de arme ecologische zones en de rijkere industriële zones werd verkleind. Deze economische winst ging echter gepaard met een prijs: de koolstofemissies in deze ecologische zones bleven stijgen, zij het in een lager tempo dan voorheen. Het geld hielp de economie, maar het had de groei nog niet losgekoppeld van vervuiling.

In contrast hiermee kregen de graafschappen die werden toegewezen aan de Prioritized and Optimized Zones (Geprioriteerde en Geoptimaliseerde Zones), de industriële en stedelijke hartlanden, te maken met een tegengestelde dynamiek. Hier fungeerde het beleid als een rem op de vervuiling. Door strikt te controleren hoeveel land gebruikt mocht worden voor constructie en industrie, slaagde het beleid erin de groei van de koolstofemissies in deze gebieden af te remmen. De onderzoekers berekenden dat de snelheid waarmee de koolstofemissies in deze industriële zones groeiden, aanzienlijk daalde in vergelijking met de ecologische zones. Toch was dit milieuresultaat niet zonder prijs. De strikte beperkingen op landgebruik betekenden dat deze gebieden hun economie niet zo snel hadden kunnen uitbreiden als ze dat anders wellicht hadden gekund. Ze ruilden effectief snelle economische expansie in voor een schoner milieu, wat bewees dat het oude dilemma van groei versus groen in deze specifieke locaties nog steeds standhield.

De situatie was misschien wel het meest complex in de Major Grain Producing Zones (Belangrijke Graanproducerende Zones), de graafschappen die gewijd zijn aan het voeden van de natie. Hier creëerde het beleid een tweesnijdend zwaard. Het mandaat om landbouwgrond te beschermen betekende dat deze graafschappen niet gemakkelijk hun velden konden omzetten in industrieparken of woningbouwprojecten. Als gevolg hiervan vertraagde hun economische groei merkbaar in vergelijking met andere regio's, waardoor de kloof met de rijkere industriële graafschappen werd vergroot. Tegelijkertijd droeg deze beperking op ontwikkeling bij aan het beteugelen van de groei van de koolstofemissies, aangezien er minder nieuwe constructie en minder nieuwe fabrieken bijkwamen. De onderzoekers merkten op dat hoewel deze gebieden succesvol waren in het laag houden van de emissies, ze economisch achterbleven, wat suggereert dat het huidige systeem van financiële steun niet voldoende was om de opportuniteitskosten van het niet industrialiseren te compenseren.

Uiteindelijk schetst de studie een beeld van een strategie die werkt, maar niet op de manier waarop velen hadden gehoopt. Het Major Function Zoning-beleid heeft het conflict tussen geld verdienen en de planeet redden niet magisch opgelost. In plaats daarvan maakte het het conflict beheersbaar door verschillende delen van de last aan verschillende plaatsen toe te wijzen. De ecologische zones kregen geld om te groeien, de industriële zones kregen regels om op te schonen, en de landbouwzones kregen bescherming die hun groei vertraagde. De onderzoekers concludeerden dat hoewel het beleid erin slaagde de economische kloof voor de armste ecologische gebieden te verkleinen en de piek in vervuiling in de rijkste industriële gebieden af te remmen, dit gebeurde door te accepteren dat sommige plaatsen langzamer zouden groeien om anderen sneller te laten groeien, en dat sommige plaatsen minder zouden vervuilen door minder te groeien. Deze ruimtelijke afweging suggereert dat voor grote rivierbekkens over de hele wereld de weg naar een duurzame toekomst wellicht niet ligt in het vinden van één enkele oplossing die overal werkt, maar in het zorgvuldig balanceren van verschillende rollen over het landschap, waarbij wordt gewaarborgd dat de kosten en baten eerlijk worden verdeeld.