Win-win or Trade-off: Effects of the Major Function Zoning Strategy on Economic Growth and Carbon Emission Reduction in the Yellow River Basin

現代の国家を統治するという広大かつ複雑な任務において、指導者たちはある根強い困難な問いに直面している。それは、いかにして地域の空気を窒息させ、土地を汚染することなく経済を成長させるか、という問いである。数十年にわたり、支配的な知見は、これら二つの目標がゼロサム・ゲームの関係にあると示唆してきた。豊かさを手に入れるためには、燃料をより多く燃やし、より多くの工場を建設しなければならないことが多かった。一方で、空気を清浄に保つためには、産業を停止させ、成長を鈍化させなければならないことが多かった。この緊張関係は、水、土壌、そして空気が数百マイルにわたってコミュニティを繋いでいる河川流域において特に鋭く、一つの町の行動が全員の責任となる。中国では、このパズルを解くために、空間統治における大規模な実験が開始された。すべての郡を同じように扱うのではなく、政府は特定の役割を異なる地域に割り当てる地図を描いたのである。ある郡には自然保護に専念するよう命じられ、別の郡には食料生産に、また別の郡には都市と産業の構築に注力させた。この「主要機能区画（Major Function Zoning）」として知られる戦略は、各地域が最も得意とすることを行えるように設計されており、その結果として流域全体がより豊かで、かつよりクリーンになることを目指したものである。しかし、この分業は実際に機能しているのだろうか、それとも単に問題を別の場所へと移しているだけなのだろうか。

研究チームは、中国の経済的生産の4分の1を生み出す一方で、炭素排出量の3分の1を発生させている黄河流域を詳細に調査することで、この問いに答えようとした。彼らは約20年間にわたるデータを用い、約740の郡から、それぞれの場所がどれだけの利益を上げ、どれだけの炭素を大気中に放出したかを収集した。2010年にこの区画政策が施行される前と後で、異なる役割を割り当てられた郡を比較することで、実際に何が変化したのかを検証することができた。その結果が明らかにしたのは、単純な勝利や敗北よりもはるかに微細な差異を含む物語であった。この政策は、すべての地域が同時に豊かになり、かつクリーンになるという完璧な「ウィン・ウィン」のシナリオを生み出したわけではなかった。むしろ、それは一連のトレードオフを生み出し、異なる地域が一方の目標を達成するために他方の目標を犠牲にするという、緊張関係を解消するのではなく、効果的に管理する仕組みであった。

研究者たちは、主に山岳地帯や脆弱な地域に位置する「重点生態機能区」に指定された郡が、政策開始後に明確な経済成長のブーストを経験したことを見出した。かつて貧困に苦しんでいたこれらの地域は、周囲のより豊かな地域よりも速く成長し始めた。この成功の秘訣は、これらのゾーンで大部分が禁止されている工場や鉱山の突然の急増ではなく、中央政府からの資金の流れであった。これらの郡は、国家のために環境を保護しているため、地方予算を支えるための多額の財政移転を受けていたのである。この余剰資金によって、これらの地域はインフラを整備し、サービスを向上させることができ、貧しい生態学的ゾーンと豊かな工業的ゾーンとの間の経済的格差を縮小させた。しかし、この経済的利益には代償が伴った。これらの生態学的ゾーンにおける炭素排出量は、以前よりは緩やかになったものの、引き続き増加し続けたのである。資金は経済を助けたが、その成長を汚染から切り離す（デカップリング）までには至らなかった。

対照的に、「優先・最適化ゾーン」に割り当てられた、すなわち工業および都市の中心地である郡は、正反対のダイナミクスに直面した。ここでは、政策が汚染に対するブレーキとして機能した。建設や工業に使用できる土地を厳格に制限することにより、政策はこれらの地域における炭素排出の伸びを抑制することに成功した。研究者たちは、これらの工業地帯における炭素排出の増加率が、生態学的ゾーンと比較して大幅に低下したことを算出した。しかし、この環境的な成功には独自の代償があった。土地利用に対する厳格な制限により、これらの地域は本来可能であったはずのスピードで経済を拡大することができなくなったのである。彼らは、急速な経済拡大をよりクリーンな環境と引き換えにしていたのであり、成長と環境保護という古いジレンマが、これらの特定の場所においても依然として成立していることを証明した。

状況は、国家の食糧を担う「主要穀物生産区」において、おそらく最も複雑なものとなった。ここでは、政策が諸刃の剣となった。農地を保護するという義務により、これらの郡は農地を工業団地や住宅開発へと容易に転換することができなくなった。その結果、彼らの経済成長は他の地域と比較して顕著に鈍化し、より裕福な工業地域との格シップを広げることとなった。同時に、この開発制限は、新たな建設や新たな工場の設立を抑制したため、炭素排出の増加を抑えることには貢献した。研究者たちは、これらの地域が低排出を維持することには成功したものの、経済的には取り残されていることを指摘しており、現在の支援システムでは、工業化しないことによる機会費用を補填するには不十分であることを示唆している。

結局のところ、この研究が描き出したのは、期待されていた形とは異なるものの、機能している戦略の姿である。主要機能区画政策は、金儲けと地球を守ることの間の葛藤を魔法のように解決したわけではない。代わりに、異なる負担を異なる場所に割り当てることで、その葛藤を管理可能なものにしたのである。生態学的ゾーンには成長のための資金が与えられ、工業地帯には浄化のためのルールが与えられ、農業地帯には成長を遅らせる保護が与えられた。研究者たちは、この政策が最も貧しい生態学的地域への経済的格差を縮小させ、最も豊かな工業地域における汚染の急増を抑制することには成功したものの、それは「ある場所がより速く成長するために、他の場所が成長を遅らせること」を受け入れ、また「ある場所が成長を抑えることで、より少なく汚染すること」を受け入れることで達成されたのだと結論づけた。この空間的なトレードオフは、世界中の大規模な河川流域にとって、持続可能な未来への道とは、あらゆる場所に通用する単一の解決策を見つけることではなく、風景全体にわたって異なる役割を慎重にバランスさせ、コストと利益が公平に分かち合われるようにすることであるということを示唆している。