Policy coherence between industrialization and poverty reduction in Ethiopian development planning from 2002 to 2030
본 연구는 2002년부터 2030년까지의 에티오피아 국가 개발 계획 5개를 분석하였으며, 산업화가 빈곤 감소와 수사적으로는 일관되게 연결되어 있으나, 분절된 기관, 상이한 자원 배분, 그리고 공유된 목표의 부재로 인해 정책적 일관성의 운영 측면은 점진적으로 하락하였고, 결과적으로 산업화의 친빈곤 잠재력을 체계적으로 실현하는 것을 저해하고 있다는 점을 발견하였다.
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수십 년 동안 경제학자들과 정책 입안자들은 하나의 고집스러운 질문을 두고 논쟁해 왔습니다. 바로 경제 성장이 자동으로 가난한 사람들을 더 낫게 만드는가 하는 점입니다. 지배적인 희망은 한 국가가 공장을 건설하고, 무역을 확대하며, 산업 생산량을 높이면 그 결과로 발생하는 부가 자연스럽게 모두에게 흘러 내려가, 가장 가난한 시민들을 위한 일자리를 창출하고 소득을 높여줄 것이라는 것이었습니다. 이 아이디어는 '정책 일관성(policy coherence)'이라는 개념에 의존하는데, 이는 정부 계획의 서로 다른 부분들이 별개의 단절된 조각이 아니라 하나의 통일된 기계처럼 함께 작동하는 것을 의미합니다. 한 국가가 개발 전략을 설계할 때, 산업 목표와 빈곤 완화 목표가 동일한 직물 속에 짜여 있는지, 아니면 서로 다른 방향으로 끌어당겨지고 있는지를 결정해야 합니다. 만약 계획이 일관적이라면, 공장을 짓기 위해 사용하는 도구가 사람들을 빈곤에서 구제하는 데 사용되는 도구가 되어야 합니다. 만약 그렇지 않다면, 국가는 경제는 성장하면서도 가장 가난한 시민들은 정체된 상태로 남을 수 있는데, 이는 두 목표가 서로 다른 예산과 서로 다른 우선순위를 가진 서로 다른 팀에 의해 관리되고 있기 때문입니다.
지난 20년 넘게 급격한 경제 성장을 추구해 온 에티오피아에서, 연구진은 이러한 산업 성장과 빈곤 완화 사이의 이론적 연결 고리가 실제로 이 나라의 공식 계획 속에 존재하는지 확인하고자 했습니다. 하와사 대학교의 하비바 모하메드 이맘(Habiba Mohammed Yimina)과 동료들이 이끄는 연구팀은 2002년부터 2030년까지 이어지는 5개의 연속적인 국가 개발 문서를 검토했습니다. 이 문서들은 정부가 어떻게 경제를 변모시키고 국민의 삶을 개선하고자 하는지를 개략적으로 보여주는 국가의 미래 로드맵을 나타냅니다. 연구진은 계획이 현실 세계에서 성공적으로 수행되었는지 여부를 본 것이 아니라, 아이디어가 어떻게 글로 쓰였는지를 분석하기 위해 계획의 텍스트 자체를 조사했습니다. 그들은 산업을 구축하는 섹션과 가난한 이들을 돕는 섹션 사이의 구체적인 연결 고리를 찾았습니다. 목표가 명확하게 진술되었는지, 동일한 도구가 양쪽 목적을 위해 사용되었는지, 대상 집단이 동일한지, 그리고 자금이 동일한 출처에서 오는지 등을 확인했습니다.
이 연구는 처음에는 통합의 약속으로 시작했다가 서서히 분리로 흘러가는 계획의 이야기를 보여줍니다. 2000년대 초반에 작성된 초기 계획들에서 정부는 산업 성장과 빈곤 완화를 명시적으로 연결했습니다. 문서들은 농업을 가교로 언급하며, 농민을 돕고 소규모 비즈니스를 구축하는 데 동일한 전략을 사용했습니다. 언어는 직접적이었고, 자원은 종종 단일 예산으로 함께 모였습니다. 그러나 시간이 흐르면서 이 연결 고리는 점차 느슨해지기 시작했습니다. 연구진이 2010년대의 계획과 현재 진행 중인 2030년까지의 10개년 계획을 살펴보았을 때, 두 목표는 점점 더 멀어졌습니다. 후기 문서들에서도 빈곤 완구가 여전히 언급되기는 했지만, 이는 종종 모호한 언어 속에 묻혀 있거나 저절로 일어날 부차적인 결과로 취급되었습니다. 반면, 산업 확장에 대한 목표는 크고 구체적이며 지배적이었습니다.
연구진은 정부가 이러한 목표를 달성하기 위해 계획한 방식 또한 분리되었다는 것을 발견했습니다. 초기에 정부는 가난한 이들과 산업 부문을 모두 돕기 위해 동일한 프로그램을 설계했습니다. 하지만 후년에는 산업 성장을 위한 도구들—예를 들어 공장을 위한 특구, 기술 이전, 제조업체를 위한 대규모 대출 등—이 빈곤 완화를 위한 도구들, 즉 사회 안전망, 식량 안보 프로그램, 사회적 구호에 국한된 것들과 구별되었습니다. 계획의 대상이 되는 사람들도 갈라졌습니다. 초기에는 어느 정도 중첩되는 부분이 있었으나, 결국 산업 계획은 민간 기업과 투자자에게 집중된 반면, 빈곤 계획은 취약 계층 가구, 여성, 실업자에게 집중되었으며, 이 두 집단을 연결하려는 노력은 거의 없었습니다.
아마도 가장 시사하는 바가 큰 발견은 자금에 관한 것입니다. 초기 계획에서 산업 및 사회 프로그램은 모두 동일한 국가 예산을 통해 자금을 지원받았으며, 이는 통합된 접근 방식을 시사했습니다. 시간이 지나면서 이는 극적으로 변했습니다. 산업 부문은 표준 정부 지출 시스템 외부에서 운영되는 특수 대출이나 신용 한도와 같은 막대한 양의 예산 외 재원(off-budget financing)에 의존하기 시작했습니다. 한편, 빈곤 완화 노력은 여전히 정규의, 종종 제한적인 국가 예산 내에 엄격히 묶여 있었습니다. 이는 잘 지원되면서도 산업을 위해 분리된 경로와, 가난한 이들을 위한 경로라는 두 개의 평행한 재정 트랙을 만들어냈습니다. 이 분야들을 관리하는 기관들 또한 완전히 분리되어 있었으며, 서로 다른 부처와 기관들이 협력 없이 각자의 영역에서만 운영되었습니다.
연구는 에티오피아 정부의 수사가 산업화가 빈곤을 줄일 것이라고 계속 주장함에도 불구하고, 실제 정책 설계는 다른 이야기를 하고 있다고 결론짓습니다. 계획은 산업 성장과 빈곤 완화가 서로를 뒷받침하는 일관된 전략에서, 두 목표가 별개의 평행 트랙으로 작동하는 시스템으로 진화했습니다. 저자들은 이러한 구조적 분리가 에티오피아의 급격한 경제 성장의 혜택이 약속되었던 광범위한 빈곤 완화로 이어지지 못한 이유라고 제안합니다. 연구는 성장이 진정으로 가난한 이들에게 도움이 되기 위해서는 그것이 자동으로 일어날 것이라고 가정해서는 안 되며, 경제 확장과 사회 복지를 모두 달야하기 위해 동일한 기관, 도구, 자금 흐름이 함께 작동하도록 의도적으로 설계되어야 한다고 지적합니다. 이러한 의도적인 정렬 없이는, 밀물이 모든 배를 띄울 것이라는 약속은 경제가 실제로 관리되는 현실과는 단절된, 그저 종이 위의 글자에 불과할 것입니다.
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