Policy coherence between industrialization and poverty reduction in Ethiopian development planning from 2002 to 2030
Diese Studie analysiert fünf äthiopische nationale Entwicklungspläne von 2002 bis 2030 und stellt fest, dass die Industrialisierung zwar konsistent rhetorisch mit der Armutsbekämpfung verknüpft ist, die operative Politikkohärenz jedoch aufgrund segregierter Institutionen, divergierender Ressourcenallokation und fehlender gemeinsamer Zielsetzungen progressiv abgenommen hat, was letztlich die systematische Verwirklichung des armutsbekämpfenden Potenzials der Industrialisierung verhindert.
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Seit Jahrzehnten debattieren Ökonomen und politische Entscheidungsträger über eine einzige, hartnäckige Frage: Macht ein wachsender Wirtschaftssektor die armen Menschen automatisch besser gestellt? Die vorherrschende Hoffnung war stets, dass, wenn eine Nation Fabriken baut, den Handel ausweitet und ihre industrielle Produktion steigert, der daraus resultierende Wohlstand ganz natürlich nach unten zu allen fließt und so Arbeitsplätze schafft und die Einkommen der ärmsten Bürger erhöht. Diese Idee stützt sich auf ein Konzept namens Politische Kohärenz, was schlicht bedeutet, dass die verschiedenen Teile eines Regierungsplans wie eine einzige, einheitliche Maschine zusammenarbeiten und nicht wie separate, unzusammenhängende Teile. Wenn ein Land seine Entwicklungsstrategie entwirft, muss es entscheiden, ob seine industriellen Ziele und seine Ziele zur Armutsbekämpfung in denselben Stoff gewebt sind oder ob sie in unterschiedliche Richtungen gezogen werden. Wenn die Pläne kohärent sind, sollten die Werkzeuge, die zum Bau von Fabriken verwendet werden, auch die Werkzeuge sein, die dazu dienen, Menschen aus der Armut zu heben. Wenn dies nicht der Fall ist, könnte ein Land zwar ein Wirtschaftswachstum erleben, während seine ärmsten Bürger jedoch feststecken, weil die beiden Ziele von verschiedenen Teams mit unterschiedlichen Budgets und unterschiedlichen Prioritäten verwaltet werden.
In Äthiopien, einem Land, das seit über zwei Jahrzehnten ein rasches Wirtschaftswachstum anstrebt, untersuchten Forscher, ob dieser theoretische Zusammenhang zwischen industriellem Wachstum und Armutsreduzierung tatsächlich in den offiziellen Plänen des Landes existiert. Das Team unter der Leitung von Habiba Mohammed Yimam und Kollegen der Hawassa University untersuchte fünf aufeinanderfolgende nationale Entwicklungsdokumente, die den Zeitraum von 2002 bis 2030 abdecken. Diese Dokumente stellen den Fahrplan für die Zukunft des Landes dar und skizzieren, wie die Regierung beabsichtigt, die Wirtschaft zu transformieren und das Leben ihrer Menschen zu verbessern. Die Forscher untersuchten nicht, ob die Pläne in der realen Welt erfolgreich umgesetzt wurden; stattdessen analysierten sie den Text der Pläne selbst, um zu sehen, wie die Ideen niedergeschrieben wurden. Sie suchten nach spezifischen Verbindungen zwischen den Abschnitten über den Aufbau von Industrien und den Abschnitten über die Hilfe für die Armen. Sie prüften, ob die Ziele klar formuliert waren, ob dieselben Instrumente für beide Zwecke verwendet wurden, ob dieselben Personengruppen ins Visier genommen wurden und ob die Gelder aus denselben Quellen stammten.
Die Studie offenbart die Geschichte eines Plans, der mit einem Versprechen der Einheit beginnt, sich aber allmählich in eine Trennung auflöst. In den frühesten Plänen, die in den frühen 2000er Jahren verfasst wurden, verknüpfte die Regierung das industrielle Wachstum explizit mit der Armutsbekämpfung. Die Dokumente sprachen von der Landwirtschaft als einer Brücke, indem sie dieselben Strategien nutzten, um Bauern zu helfen und gleichzeitig kleine Unternehmen aufzubauen. Die Sprache war direkt, und die Ressourcen wurden oft in einem einzigen Budget zusammengeführt. Mit der Zeit begann diese Verbindung jedoch zu bröckeln. Als die Forscher die Pläne aus den 2010er Jahren und den aktuellen, über das Jahrzehnt bis 2030 laufenden Plan betrachteten, waren die beiden Ziele zunehmend voneinander entfernt. Während die späteren Dokumente zwar immer noch die Armutsbekämpfung erwähnten, war diese oft in vager Sprache verborgen oder wurde als ein sekundäres Ergebnis behandelt, das von selbst eintreten würde. Im Gegensatz dazu waren die Ziele für die industrielle Expansion laut, spezifisch und dominant.
Die Forscher fanden heraus, dass auch die Art und Weise, wie die Regierung diese Ziele erreichen wollte, auseinanderging. Zu Beginn wurden dieselben Programme entworfen, um sowohl den Armen als auch dem Industriesektor zu helfen. In späteren Jahren wurden die Instrumente für das industrielle Wachstum – wie etwa Sonderzonen für Fabriken, Technologietransfer und große Kredite für Hersteller – jedoch deutlich von den Instrumenten zur Armutsbekämpfung unterschieden, welche sich auf soziale Sicherungssysteme, Ernährungssicherheitsprogramme und soziale Hilfe beschränkten. Auch die Zielgruppen dieser Pläne driften auseinander. Anfangs gab es Überschneidungen, doch schließlich konzentrierten sich die Industriestatiken auf private Unternehmen und Investoren, während die Armutspläne sich auf gefährdete Haushalte, Frauen und Arbeitslose konzentrierten, wobei es kaum Bemühungen gab, die beiden Gruppen miteinander zu verbinden.
Der vielleicht aufschlussreichste Befund betrifft das Geld. In den frühen Plänen wurden sowohl die industriellen als auch die sozialen Programme durch denselben nationalen Haushalt finanziert, was auf einen einheitlichen Ansatz hindeutete. Im Laufe der Zeit änderte sich dies dramatisch. Der Industriesektor begann, massive Mengen an außerplanmäßiger Finanzierung in Anspruch zu nehmen, wie etwa spezielle Kredite und Kreditlinien, die außerhalb des regulären staatlichen Ausgabensystems operierten. Unterdessen blieben die Bemühungen zur Armutsbekämpfung eng an den regulären, oft begrenzten nationalen Haushalt gebunden. Dies schuf zwei parallele Finanzpfade: einen gut finanzierten und separaten Pfad für die Industrie, und einen anderen für die Armen. Auch die Institutionen, die für die Verwaltung dieser Bereiche zuständig waren, blieben völlig getrennt, wobei verschiedene Ministerien und Behörden in Silos arbeiteten, ohne jemals wirklich zu koordinieren.
Die Studie kommt zu dem Schluss, dass die Rhetorik der äthiopischen Regierung zwar weiterhin behauptet, dass die Industrialisierung die Armut reduzieren wird, die tatsächliche Gestaltung der politischen Maßnahmen jedoch eine andere Geschichte erzählt. Die Pläne haben sich von einer kohärenten Strategie, bei der sich die beiden Ziele gegenseitig unterstützten, zu einem System entwickelt, in dem sie als separate, parallele Pfade operieren. Die Autoren legen nahe, dass diese strukturelle Trennung der Grund dafür ist, warum die Vorteile von Äthiopiens raschem Wirtschaftswachstum nicht in die versprochene weit verbreitete Armutsreduzierung überführt wurden. Die Forschung deutet darauf hin, dass Wachstum, um den Armen wirklich zu helfen, nicht als automatisch vorausgesetzt werden kann; die politischen Maßnahmen müssen bewusst so gestaltet werden, dass sie die beiden Ziele verknüpfen und sicherstellen, dass dieselben Institutionen, Werkzeuge und Finanzströme zusammenarbeiten, um sowohl die wirtschaftliche Expansion als auch die soziale Wohlfahrt zu erreichen. Ohne diese bewusste Abstimmung bleibt das Versprechen, dass eine steigende Flut alle Boote hebt, nur Worte auf einem Blatt Papier, losgelöst von der Realität dessen, wie die Wirtschaft tatsächlich verwaltet wird.
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