Policy coherence between industrialization and poverty reduction in Ethiopian development planning from 2002 to 2030
本研究は、2002年から2030年までのエチオピアの5つの国家開発計画を分析しており、工業化が貧困削減と一貫して修辞的に結びつけられている一方で、制度の分離、資源配分の相違、および共通目標の欠如により、政策運営上の整合性が漸次低下しており、最終的には工業化が持つ貧困層に資する潜在性の体系的な実現を阻害していることを見出している。
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数十年にわたり、経済学者や政策立案者たちは、ある一つの執拗な問いについて議論を重ねてきた。それは、経済の成長は自動的に貧困層をより豊かな状態にするのか、という問いである。これまでの主流な期待は、もし国家が工場を建設し、貿易を拡大し、工業生産を増大させれば、その結果として生じる富が自然とすべての人々に流れ込み、雇用を創出し、最も貧しい市民の所得を押し上げるだろうというものであった。この考えは「政策の一貫性（policy coherence）」と呼ばれる概念に基づいている。これは、政府の計画の異なる部分が、バラバラで断絶した断片としてではなく、単一の統合された機械のように連携していることを意味する。国が開発戦略を設計する際、その産業目標と貧困削減目標が同じ織物の中に編み込まれているのか、それとも異なる方向に引き裂かれているのかを決定しなければならない。もし計画が一貫していれば、工場を建てるための道具は、人々を貧困から救い出すための道具でもあるはずである。もしそうでなければ、二つの目的が異なる予算と異なる優先順位を持つ異なるチームによって管理されているため、国は経済成長を遂げながらも、最も貧しい市民は停滞したままという状況に陥る可能性がある。
エチオピアにおいて、20年以上にわたり急速な経済成長を追求してきた中で、研究者たちは、産業の成長と貧困削減の間のこの理論的なつながりが、実際に同国の公式計画の中に存在するかどうかを検証することにした。ハワサ大学のハビバ・モハメド・イマム氏率いる研究チームは、2002年から2030年までを対象とした5つの連続する国家開発文書を調査した。これらの文書は、政府がいかにして経済を変革し、人々の生活を改善しようとしているかを示す、国の将来へのロードマップを表している。研究者たちは、計画が現実の世界でどのように実行されたかを見たのではなく、アイデアがどのように書き記されているかを見るために、計画のテキスト自体を分析した。彼らは、産業を構築するセクションと貧困を救うセクションの間に、特定のつながりがあるかどうかを調べた。目標が明確に述べられているか、両方の目的のために同じ道具が使われているか、対象となるグループが同じであるか、そして資金が同じ源泉から来ているかを確認したのである。
この研究は、統一の約束から始まり、徐々に分離へと漂流していく計画の物語を明らかにしている。2000年代初頭に書かれた初期の計画では、政府は産業成長と貧困削減を明示的に結びつけていた。文書は農業を架け橋として語り、農家を助けるためと小規模ビジネスを構築するための両方に同じ戦略を用いていた。言葉遣いは直接的であり、資源はしばしば単一の予算へと集約されていた。しかし、時間が経過するにつれ、このつながりは綻び始めた。研究者が2010年代の計画や、現在進行中の2030年までの長期計画を調査した時には、これら二つの目標はますます遠ざかっていた。後期の文書でも貧困削減については言及されていたが、それはしばしば曖昧な言葉の中に埋もれているか、あるいは自然に起こる二次的な結果として扱われていた。対照的に、産業拡大の目標は、声が大きく、具体的で、支配的であった。
研究者たちは、政府がこれらの目標を達成するためにどのように計画しているかも、分断されていることを見出した。初期には、貧困層と産業部門の両方を助けるための同じプログラムが設計されていた。しかし、後の数年間では、産業成長のための道具――例えば、工場のための特別経済ゾーン、技術移転、製造業向けの大型融資など――は、社会保障や食料安全保障プログラム、社会扶助といった限定的な貧困削減のための道具とは明確に区別されるようになった。計画の対象となる人々も乖離していった。初期にはある程度の重複があったが、最終的には、産業計画は民間企業や投資家に焦点を当て、一方で貧困計画は脆弱な世帯、女性、失業者に焦点を当て、両グループをつなぐための努力はほとんど行われなかった。
おそらく最も示唆に富む発見は、資金に関するものである。初期の計画では、産業および社会プログラムの両方が同じ国家予算を通じて資金提供されており、統一されたアプローチを示唆していた。しかし、時間の経過とともに、この状況は劇的に変化した。産業部門は、標準的な政府支出システムの枠外で機能する特別融資やクレジットラインといった、膨大な額の予算外資金に依存するようになった。その一方で、貧困削減の取り組みは、通常の、しばしば限られた国家予算の中に厳格に制約され続けていた。これにより、二つの並行する財務トラック、すなわち、産業のための潤沢で独立したトラックと、貧困層のためのトラックが形成された。これらの領域を管理する機関も完全に分離しており、異なる省庁や機関が、互いに連携することなく、サイロの中で運営されていた。
研究は、エチオピア政府のレトリックは依然として産業化が貧困を削減すると主張しているものの、実際の政策設計は異なる物語を語っていると結論づけている。計画は、二つの目標が互いに支え合う一貫した戦略から、二つの目標が別々の、並行するトラックとして機能するシステムへと進化してきた。著者らは、この構造的な分離こそが、エチオピアの急速な経済成長の恩恵が、約束されていたような広範な貧困削減へと結びつかなかった理由であると示唆している。研究によれば、成長が真に貧困層を助けるためには、それが自動的に起こると想定してはならない。経済的拡大と社会福祉の両方を達成するために、同じ機関、道具、そして資金の流れが共に機能するように、政策を意図的に設計する必要がある。このような意図的な調整がなければ、「上げ潮がすべての舟を持ち上げる」という約束は、経済が実際にどのように管理されているかという現実から切り離された、単なる紙の上の言葉に過ぎなくなるのである。
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