Bailouts in a Federation Revisited: Budget Pooling, Rather Than Soft Budgets, Causes Inefficiency

현대 통치 체계의 거대한 구조 속에서, 돈은 서로 다른 정부 계층 사이를 복잡한 그물망처럼 오갑니다. 최상위에는 중앙 정부가 있고, 그 아래에는 각자의 공동체를 책임지는 지방 또는 주 정부가 있습니다. 경제학에서 지속적인 우려 사항은 특정 지역이 재정적 어려움에 처했을 때 어떤 일이 벌어지는가 하는 점입니다. 만약 한 지역이 너무 많은 돈을 빌리거나 수입 이상의 지출을 한다면, 중앙 정부가 나서서 이를 구제해 줄 것인가? 이러한 가능성은 '연성 예산 제약(soft budget constraint)'이라 불리는 위험한 심리적 함정을 만듭니다. 지역 지도자들이 구제 금융이 보장되어 있다고 믿게 되면, 나중에 중앙 당국이 손실을 메워줄 것을 기대하며 무분별하게 돈을 빌릴 것이라는 생각입니다. 이러한 역동성은 미국에서 유럽 연합에 이르기까지 많은 연방 국가에서 비효율적인 지출과 과도한 부채의 원인으로 오랫동안 지목되어 왔습니다. 경제학자들의 질문은 구제 금융에 대한 이 두려움이 금융 혼란의 진정한 동력인지, 아니면 다른 무언가가 이 기계를 움직이고 있는 것인지였습니다.

니가타 대학교, 류코쿠 대학교, 그리고 나고야 대학교의 연구진은 이 고전적인 문제를 새로운 수학적 모델로 재검토하여 실제로 내부에서 어떤 일이 일어나고 있는지 확인했습니다. 그들은 구제 금융에 대한 두려움이 지역 정부의 과다 지출을 유발한다는 기존의 믿음을 테스트하기 위해 연구를 시작했습니다. 대신, 그들의 분석은 비효율의 진짜 범인이 구제 약속이 아니라, 중앙 정부가 자금의 총액을 어떻게 관리하느냐에 있다는 점을 시사합니다. 연구진은 비효율이 발생하는 이유가 지역 정부가 구제 금융에 도박을 걸기 때문이 아니라, 중앙 정부가 모든 지역의 세수를 하나의 통합된 풀(pool)로 섞어버리기 때문이라는 것을 발견했습니다. 중앙 정부가 한 지역의 세금을 다른 지역의 보조금을 지급하기 위한 공유 자원으로 취급할 때, 지역 지도자들이 이 공유된 돈을 차지하기 위해 경쟁하게 되어 낭비적인 지출로 이어진다는 것입니다.

이 발견을 이해하기 위해, 가계부를 관리하는 부모를 상상해 보십시오. 연구진이 분석한 시나리오에서는, 부모가 한 방에 있는 아이들이 번 돈을 모아서 다른 방에 있는 아이들의 필요를 채우는 데 쓰기로 결정한 상황입니다. 만약 한 방의 아이가 돈을 너무 많이 쓴다면, 부모가 특정 아이가 번 돈만이 아니라 전체 가족 수입을 보고 있기 때문에 그 아이는 여전히 돈을 받을 수 있습니다. 연구진은 중앙 정부와 두 개의 지역 정부가 참여하는 2기(two-period) 게임에 대한 상세한 시뮬레이션을 구축했습니다. 그들은 세금이 어떻게 징수되는지, 공공 프로젝트를 위해 어떻게 돈을 빌리는지, 그리고 보조금이 어떻게 배분되는지를 추적했습니다. 특히 연구진은 중앙 정부가 돈을 처리하는 두 가지 방식, 즉 각 지역의 예산을 분리하여 유지하는 방식과 모든 세수를 하나로 합쳐 모두를 위한 보조금으로 사용하는 방식을 중점적으로 살펴보았습니다.

연구진이 각 지역의 예산을 별도로 유지하는 시스템을 시뮬레이션했을 때, 결과는 놀라울 정도로 깔끔했습니다. 이 설정에서 지역 정부는 자신의 보조금을 충당하기 위해 오직 자신의 세수만을 사용할 수 있었습니다. 이러한 조건 하에서 지방 정부는 효율적인 선택을 했습니다. 그들은 과도하게 돈을 빌리지 않았고, 구제받을 필요도 없었습니다. 설령 중앙 정부가 나중에 추가 자금을 제공하더라도, 중앙 정부는 장부를 맞추기 위해 세율을 조정함으로써 최종적인 결과가 완벽하게 효율적이 되도록 보장했습니다. 구제 금융에 대한 두려움은 지역 지도자들이 자신의 지출이 자신의 수입과 직접 연결되어 있다는 것을 알고 있었기에 나쁜 행동을 유발하지 못했습니다. 재정적 책임이 명확하고 격리되어 있었기에 시스템은 제대로 작동했습니다.

이야기는 연구진이 예산 통합(budget pooling)을 도입했을 때 완전히 바뀌었습니다. 이 버전에서는 중앙 정부가 두 지역의 세수를 모두 가져와서 하나로 섞은 뒤 보조금으로 지급합니다. 갑자기 인센티브가 변했습니다. 돈이 공유되었기 때문에, 지방 정부는 자신이 더 많은 지출을 하면 자신의 지역이 높은 세금을 내더라도 공유된 보조금에서 더 큰 몫을 가져갈 수 있다는 사실을 깨달았습니다. 이는 '무임승차' 문제를 야말로 만들었습니다. 한 지역은 비용이 다른 지역으로 분산될 것을 알면서도, 공유된 자금의 더 큰 부분을 차지하려고 노력했습니다. 중앙 정부는 공정성을 유지하고 전체적인 행복을 극대화하기 위해 보조금을 조정하려 노력했습니다. 그러나 이 조정 작업은 지역 지도자들이 더 좋은 조건을 얻기 위해 서로를 앞지르려는 전략적 게임을 만들어냈습니다. 그 결과는 구제 약속이나 보장 여부와는 상관없는 비효율적인 지출과 불필요한 구제 금융의 순환이었습니다.

저자들은 문제가 중앙 정부가 약속을 지키지 못했기 때문에 발생했다는 생각을 명시적으로 배제했습니다. 그들의 모델에서 비효율은 중앙 정부가 규칙을 완벽하게 준수했을 때도 발생했습니다. 문제는 중앙 정부가 나중에 마음을 바꾼 것이 아니라, 초기 규칙인 '자금 통합' 자체가 왜곡된 경기장을 만들었다는 것이었습니다. 연구진은 한 지역의 세수가 다른 지역의 공공재를 위해 사용되는 한, 지방 정부는 전체 경제에 해를 끼치는 선택을 할 것이라는 점을 보여주었습니다. 그들은 이러한 왜곡이 지역 정부가 공공 프로젝트를 위해 돈을 빌릴 수 있는지 여부와 관계없이 발생한다는 것을 발견했습니다. 예산을 섞는 행위 그 자체만으로도 시스템의 효율성을 깨뜨리기에 충분했습니다.

이 발견은 연방 국가에서 연성 예산 제약이 주요 재정 문제의 원인이라는 표준적인 견해에 도전합니다. 연구진은 '연성 예산'에 초점을 맞추는 것이 자금 통합이라는 더 근본적인 문제를 가리는 데 집중력을 분산시킨다고 주장합니다. 만약 중앙 정부가 예산을 분리하여 관리한다면, 구제 금융을 걱정할 필요 없이 시스템은 효율적으로 작동합니다. 만약 예산이 통합된다면, 지역 정부가 공유 자원을 차지하기 위해 경쟁하게 되므로 비효율은 불가피합니다. 이 연구는 낭비적인 지출에 대한 해결책이 반드시 구제 금융을 제공하지 않겠다는 더 엄격한 약속을 만드는 것이 아니라, 각 지역이 자신의 보조금을 스스로 부담하도록 회계 규칙을 바꾸는 데 있다고 시사합니다. 예산을 분리함으로써, 중앙 정부는 지역 지도자들이 공유된 자금을 가지고 도박을 할 인센티브를 제거할 수 있습니다.

연구진은 자신들의 모델이 계산을 가능하게 하기 위해 특정 수학적 형태를 사용한, 현실의 단순화된 버전임을 인정합니다. 그들은 현실 세계에서는 정치적 동기나 법적 제약으로 인해 예산을 완전히 분리하기 어려울 수 있다고 언급합니다. 그러나 핵심 메시지는 명확합니다. 비효율을 몰고 오는 메커니즘은 구제에 대한 기대가 아니라 자원의 통합입니다. 그들은 향후 연구가 의사 결정의 시점이 달라지거나 정부의 목표 유형이 달라질 때 결과가 어떻게 변하는지를 살펴봐야 한다고 제안합니다. 하지만 현재로서, 이 연구는 연방이 구성원들을 구제하기 위해 어떤 약속을 하느냐보다 돈을 어떻게 조직하느냐가 더 중요하다는 강력한 이론적 근거를 제공합니다. 효율성으로 가는 길은 장부를 분리하여, 모든 지역이 자신의 재정적 결정에 따른 온전한 책임을 느끼게 하는 데 있습니다.