Bailouts in a Federation Revisited: Budget Pooling, Rather Than Soft Budgets, Causes Inefficiency

In der weiten Architektur moderner Regierungsführung fließt Geld in einem komplexen Geflecht zwischen verschiedenen Ebenen der Regierung. An der Spitze steht eine nationale Regierung, und darunter befinden sich regionale oder staatliche Regierungen, von denen jede für ihre eigenen Gemeinschaften verantwortlich ist. Eine beständige Sorge in der Wirtschaftswissenschaft ist die Frage, was passiert, wenn eine Region in finanzielle Schwierigkeiten gerät. Wenn eine Region zu viel Kredite aufnimmt oder über ihre Verhältnisse lebt, wird die nationale Regierung dann einschreiten, um sie zu retten? Diese Möglichkeit schafft eine gefährliche psychologische Falle, die als „weiche Budgetbeschränkung“ (soft budget constraint) bekannt ist. Die Idee dahinter ist, dass lokale Entscheidungsträger, wenn sie glauben, dass eine Rettung garantiert ist, rücksichtslos Kredite aufnehmen werden, in der Erwartung, dass die zentrale Behörde die Verluste später deckt. Diese Dynamik wird seit langem für ineffiziente Ausgaben und übermäßige Verschuldung in vielen Föderationen verantwortlich gemacht, vom Vereinigten Staaten bis zur Europäischen Union. Die Frage für Ökonomen war, ob diese Angst vor einer Rettung der wahre Motor des finanziellen Chaos ist oder ob etwas anderes den Mechanismus antreibt.

Ein Team von Forschern der Niigata University, der Ryukoku University und der Nagoya University hat dieses klassische Problem mit einem neuen mathematischen Modell neu aufgerollt, um zu sehen, was sich tatsächlich unter der Haube abspielt. Sie wollten die lang gehegte Überzeugung testen, dass die Angst vor einer zukünftigen Rettung dazu führt, dass Regionen zu viel ausgeben. Stattdessen deutet ihre Analyse darauf hin, dass der wahre Übeltäter nicht das Versprechen einer Rettung ist, sondern wie die nationale Regierung den Geldtopf selbst verwaltet. Die Forscher fanden heraus, dass Ineffizienz nicht dadurch entsteht, dass lokale Regierungen auf eine Rettung wetten, sondern weil die nationale Regierung die Steuereinnahmen aller Regionen in einen einzigen Pool mischt. Wenn die Zentralregierung die Steuern einer Region als gemeinsame Ressource behandelt, um Zuschüsse für eine andere Region zu finanzieren, schafft dies eine Situation, in der lokale Entscheidungsträger um dieses gemeinsame Geld konkurrieren, was zu verschwenderischen Ausgaben führt.

Um diese Entdeckung zu verstehen, stellen Sie sich einen Haushalt vor, in dem die Eltern das Familienbudget verwalten. In dem Szenario, das die Forscher analysiert haben, entschieden die Eltern, dass das Geld, das die Kinder in einem Zimmer verdienen, zusammengelegt wird, um die Bedürfnisse der Kinder in einem anderen Zimmer zu decken. Wenn ein Kind in einem Zimmer zu viel ausgibt, könnte es dennoch Geld von den Eltern erhalten, weil die Eltern auf das gesamte Familieneinkommen schauen und nicht nur auf das, was dieses spezifische Kind verdient hat. Die Forscher bauten eine detaillierte Simulation eines Zwei-Perioden-Spiels auf, das aus einer nationalen Regierung und zwei regionalen Regierungen bestand. Sie verfolgten, wie Steuern eingetrieben, wie Kredite für öffentliche Projekte aufgenommen und wie Zuschüsse verteilt wurden. Sie untersuchten dabei speziell zwei verschiedene Arten, wie die nationale Regierung mit dem Geld umgehen konnte: Entweder indem sie das Budget jeder Region getrennt hielt oder indem sie alle Steuereinnahmen zusammenführte, um Zuschüsse für alle zu finanzieren.

Als die Forscher eine Simulation eines Systems durchführten, in dem das Budget jeder Region getrennt geführt wurde, waren die Ergebnisse überraschend eindeutig. In diesem Aufbau konnte eine Region nur ihre eigenen Steuereinnahmen nutzen, um ihre eigenen Zuschüsse zu finanzieren. Unter diesen Bedingungen trafen die lokalen Regierungen effiziente Entscheidungen. Sie nahmen keine übermäßigen Kredite auf und sie mussten nicht gerettet werden. Selbst wenn die nationale Regierung später zusätzliches Geld bereitstellte, passte sie einfach die Steuersätze an, um die Bücher auszugleichen, wodurch sichergestellt wurde, dass das Endergebnis perfekt effizient war. Die Angst vor einer Rettung verursachte kein schlechtes Verhalten, da die lokalen Entscheidungsträger wussten, dass ihre eigenen Ausgaben direkt an ihre eigenen Einnahmen gekoppelt waren. Das System funktionierte, weil die finanzielle Verantwortung klar und isoliert war.

Die Geschichte änderte sich völlig, als die Forscher das Budget-Pooling einführten. In dieser Version nahm die nationale Regierung die Steuereinnahmen aus beiden Regionen zusammen und mischte sie, um Zuschüsse zu zahlen. Plötzlich verschoben sich die Anreize. Da das Geld geteilt wurde, erkannte eine lokale Regierung, dass wenn sie mehr ausgab, sie einen größeren Anteil am gepoolten Zuschuss erhalten könnte, selbst wenn dies bedeutete, dass ihre eigene Region dies durch höhere Steuern bezahlte. Dies schuf ein „Trittbrettfahrer-Problem“. Eine Region versuchte, mehr von dem gemeinsamen Topf zu ergreifen, im Wissen, dass die Kosten auf die andere Region verteilt würden. Die nationale Regierung, die versuchte, fair zu sein und das allgemeine Wohlbefinden zu maximieren, passte die Zuschüsse an, um die beiden Regionen auszugleichen. Diese Anpassung schuf jedoch ein strategisches Spiel, bei dem lokale Entscheidungsträger versuchten, einander zu übertrumpfen, um das beste Geschäft zu machen. Das Ergebnis war ein Kreislauf aus ineffizienten Ausgaben und unnötigen Rettungsaktionen, die nichts mit einem Mangel an Verpflichtung oder einem Versprechen auf Rettung zu tun hatten.

Die Autoren schlossen die Idee ausdrücklich aus, dass das Problem dadurch verursacht wurde, dass die nationale Regierung ein Versprechen nicht einhielt. In ihrem Modell trat die Ineffizienz auch dann auf, wenn die nationale Regierung voll und ganz zu ihren Regeln verpflichtet war. Das Problem war nicht, dass die Zentralregierung später ihre Meinung änderte; es war, dass die ursprüngliche Regel des Budget-Poolings ein verzerrtes Spielfeld geschaffen hatte. Die Forscher zeigten, dass, solange die Steuereinnahmen einer Region verwendet wurden, um die öffentlichen Güter einer anderen zu bezahlen, die lokalen Regierungen Entscheidungen treffen würden, die der Gesamtwirtschaft schaden. Sie fanden heraus, dass diese Verzerrung unabhängig davon auftrat, ob die lokalen Regierungen Geld für öffentliche Projekte aufnehmen konnten oder nicht. Der bloße Akt des Zusammenlegens der Budgets reichte aus, um die Effizienz des Systems zu brechen.

Dieser Befund stellt die gängige Ansicht in Frage, dass weiche Budgetbeschränkungen die primäre Quelle für finanzielle Probleme in Föderationen sind. Die Forscher argumentieren, dass der Fokus auf „weiche Budgets“ von dem grundlegenderen Problem abgelenkt hat, nämlich wie Gelder zusammengeführt werden. Wenn die nationale Regierung die Budgets getrennt hält, arbeitet das System effizient, ohne dass man sich um Rettungsaktionen sorgen muss. Wenn die Budgets zusammengeführt werden, ist Ineffizienz unvermeidlich, weil die lokalen Regierungen gezwungen sind, um eine gemeinsame Ressource zu konkurrieren. Die Studie legt nahe, dass die Lösung für verschwenderische Ausgaben nicht unbedingt darin besteht, strengere Zusagen darüber zu machen, keine Rettungen zu leisten, sondern die Buchhaltungsregeln so zu ändern, dass jede Region für ihre eigenen Zuschüsse aufkommt. Durch die Trennung der Budgets nimmt die nationale Regierung den lokalen Entscheidungsträgern den Anreiz, mit gemeinsamen Mitteln zu spielen.

Die Forscher räumen ein, dass ihr Modell eine vereinfachte Version der Realität ist, die spezifische mathematische Formen nutzt, um die Berechnungen zu ermöglichen. Sie merken an, dass es in der realen Welt schwierig sein kann, Budgets aufgrund politischer Motive oder rechtlicher Beschränkungen vollständig zu trennen. Ihre Kernbotschaft ist jedoch klar: Der Mechanismus, der die Ineffizienz antreibt, ist das Zusammenführen von Ressourcen, nicht die Erwartung einer Rettung. Sie schlagen vor, dass zukünftige Forschung untersuchen sollte, wie unterschiedliche Zeitpunkte von Entscheidungen oder unterschiedliche Arten von Regierungszielen diese Ergebnisse verändern könnten. Aber für den Moment liefert die Studie ein starkes theoretisches Argument dafür, dass die Art und Weise, wie eine Föderation ihr Geld organisiert, wichtiger ist als die Versprechen, die sie ihren Mitgliedern gibt. Der Weg zur Effizienz liegt darin, die Bücher getrennt zu führen und sicherzustellen, dass jede Region die volle Verantwortung für ihre eigenen finanziellen Entscheidungen trägt.