Bailouts in a Federation Revisited: Budget Pooling, Rather Than Soft Budgets, Causes Inefficiency

In de uitgestrekte architectuur van modern bestuur stroomt geld tussen verschillende niveaus van overheid in een complex web. Aan de top staat een nationale overheid, en daaronder bevinden zich regionale of staatsregeringen, die elk verantwoordelijk zijn voor hun eigen gemeenschappen. Een hardnekkige zorg in de economie is wat er gebeurt als een regio in financiële problemen komt. Als een regio te veel leent of meer uitgeeft dan zij kan dragen, zal de nationale overheid dan ingrijpen om te redden? Deze mogelijkheid creëert een gevaarlijke psychologische valstrik die bekend staat als een "zachte budgetrestrictie". Het idee is dat als lokale leiders geloven dat een redding gegarandeerd is, zij roekeloos zullen lenen, in de verwachting dat de centrale autoriteit later de verliezen zal dekken. Deze dynamiek wordt al lang beschuldigd van inefficiënte bestedingen en excessieve schulden in veel federaties, van de Verenigde Staten tot de Europese Unie. De vraag voor economen is geweest of de angst voor een reddingsoperatie de werkelijke motor van financiële chaos is, of dat er iets anders aan de machine draait.

Een team onderzoekers van de Niigata Universiteit, de Ryukoku Universiteit en de Nagoya Universiteit heeft dit klassieke probleem opnieuw onderzocht met een fris wiskundig model om te zien wat er werkelijk onder de motorkap gebeurt. Ze zetten zich af tegen de langgehouden overtuiging dat de angst voor een toekomstige reddingsoperatie ervoor zorgt dat regio's te veel uitgeven. In plaats daarvan suggereert hun analyse dat de echte boosdoener niet de belofte van een redding is, maar hoe de nationale overheid de geldpot zelf beheert. De onderzoekers ontdekten dat inefficiëntie niet ontstaat omdat lokale overheden wedden op een reddingsoperatie, maar omdat de nationale overheid de belastinginkomsten van alle regio's in één enkele pool mengt. Wanneer de centrale overheid de belastingen van de ene regio behandelt als een gedeelde bron om de subsidies van een andere regio te financieren, creëert dit een situatie waarin lokale leiders strijden om dat gedeelde geld, wat leidt tot verspillende bestedingen.

Om deze ontdekking te begrijpen, stel je een huishouden voor waarbij de ouders het gezinsbudget beheren. In het scenario dat de onderzoekers analyseerden, besloten de ouders dat het geld dat door de kinderen in de ene kamer werd verdiend, bij elkaar zou worden gebracht om te betalen voor de behoeften van de kinderen in een andere kamer. Als een kind in de ene kamer te veel uitgeeft, kunnen ze nog steeds geld krijgen van de ouders omdat de ouders kijken naar het totale gezinsinkomen, en niet alleen naar wat dat specifieke kind verdiende. De onderzoekers bouwden een gedetailleerde simulatie van een tweeperioden-spel dat een nationale overheid en twee regionale overheden betreft. Ze volgden hoe belastingen werden geïnd, hoe er geld werd geleend voor publieke projecten en hoe subsidies werden verdeeld. Ze keken specifiek naar twee verschillende manieren waarop de nationale overheid het geld kon beheren: ofwel door de budgetten van elke regio gescheiden te houden, ofwel door alle belastinginkomsten samen te voegen om subsidies voor iedereen te financieren.

Toen de onderzoekers een systeem simuleerden waarbij het budget van elke regio apart werd gehouden, waren de resultaten verrassend helder. In deze opstelling kon een regio alleen haar eigen belastinginkomsten gebruiken om haar eigen subsidies te financieren. Onder deze omstandigheden maakten de lokale overheden efficiënte keuzes. Ze leenden niet excessief en ze hadden geen reddingsoperatie nodig. Zelfs als de nationale overheid later extra geld zou verstrekken, paste zij simpelweg de belastingtarieven aan om de boeken in evenwicht te brengen, waardoor de uiteindelijke uitkomst perfect efficiënt was. De angst voor een reddingsoperatie veroorzaakte geen slecht gedrag, omdat de lokale leiders wisten dat hun eigen bestedingen direct gekoppeld waren aan hun eigen inkomsten. Het systeem werkte omdat de financiële verantwoordelijkheid duidelijk en geïsoleerd was.

Het verhaal veranderde volledig toen de onderzoekers budgetpooling introduceerden. In deze versie nam de nationale overheid de belastinginkomsten van beide regio's en mengde deze samen om subsidies te betalen. Plotseling veranderden de prikkels. Omdat het geld gedeeld werd, realiseerde een lokale overheid zich dat als zij meer uitgaf, zij een groter deel van de samengevoegde subsidie kon krijgen, zelfs als dat betekende dat hun eigen regio hiervoor betaalde via hogere belastingen. Dit creëerde een "free-rider"-probleem. Eén regio zou proberen meer van de gedeelde pot te grijpen, wetende dat de kosten over de andere regio zouden worden verspreid. De nationale overheid, die probeerde eerlijk te zijn en het algemene welzijn te maximaliseren, zou de subsidies vervolgens aanpassen om de twee regio's in evenwicht te brengen. Deze aanpassing creëerde echter een strategisch spel waarbij lokale leiders probeerden elkaar te slim af te zijn om de beste deal te krijgen. Het resultaat was een cyclus van inefficiënte bestedingen en onnodige reddingsoperaties die niets te maken hadden met een gebrek aan toezegging of een belofte van redding.

De auteurs sloten expliciet de mogelijkheid uit dat het probleem werd veroorzaakt door het feit dat de nationale overheid een belofte niet nakwam. In hun model trad de inefficiëntie op, zelfs wanneer de nationale overheid volledig toegewijd was aan haar regels. Het probleem was niet dat de centrale overheid later van gedachten veranderde; het was dat de initiële regel van het poolen van het geld een vertekend speelveld creëerde. De onderzoekers toonden aan dat zolang de belastinginkomsten van de ene regio werden gebruikt om de publieke goederen van een andere regio te betalen, de lokale overheden keuzes zouden maken die de algemene economie schaden. Ze vonden dat deze verstoring optrad, ongeacht of de lokale overheden geld konden lenen voor publieke projecten of niet. De loutere handeling van het mengen van de budgetten was voldoende om de efficiëntie van het systeem te breken.

Deze bevinding daagt de standaardvisie uit dat zachte budgetrestricties de primaire bron van financiële problemen in federaties zijn. De onderzoekers betogen dat de focus op "zachte budgetten" de aandacht heeft afgeleid van het meer fundamentele probleem van hoe geld wordt gepoold. Als de nationale overheid de budgetten gescheiden houdt, werkt het systeem efficiënt zonder dat men zich zorgen hoeft te maken over reddingsoperaties. Als de budgetten worden samengevoegd, is inefficiëntie onvermijdelijk omdat de lokale overheden gedwongen worden te concurreren voor een gedeelde bron. De studie suggereert dat de oplossing voor verspillende bestedingen niet noodzakelijkerwijs ligt in het doen van striktere beloftes over het niet verstrekken van reddingsoperaties, maar in het veranderen van de boekhoudkundige regels zodat elke regio voor haar eigen subsidies betaalt. Door de budgetten te scheiden, neemt de nationale overheid de prikkel weg voor lokale leiders om met gedeelde middelen te gokken.

De onderzoekers erkennen dat hun model een vereenvoudigde versie van de werkelijkheid is, waarbij specifieke wiskundige vormen worden gebruikt om de berekeningen mogelijk te maken. Ze merken op dat in de echte wereld politieke motivaties en juridische beperkingen het moeilijk kunnen maken om budgetten volledig te scheiden. Echter, hun kernboodschap is duidelijk: het mechanisme dat inefficiëntie drijft is het poolen van middelen, niet de verwachting van een redding. Ze suggereren dat toekomstig onderzoek moet kijken naar hoe een verschillende timing van beslissingen of verschillende soorten overheidsdoelstellingen deze resultaten zouden kunnen veranderen. Maar voor nu biedt de studie een sterk theoretisch argument dat de manier waarop een federatie haar geld organiseert belangrijker is dan de beloften die zij doet over het redden van haar leden. De weg naar efficiëntie ligt in het gescheiden houden van de boeken, zodat elke regio de volledige impact van haar eigen financiële beslissingen voelt.