Who pays for whom? A bilateral carbon compensation mechanism for China’s provinces

In de moderne wereld wordt de lucht die we inademen en het klimaat dat we delen gevormd door een complex web van handel. Wanneer een fabriek in één regio een product bouwt voor een klant in een andere regio, staan de schoorstenen van die fabriek vaak ver verwijderd van de stad waar het artikel wordt gebruikt. Dit creëert een puzzel voor het klimaatbeleid: wie is werkelijk verantwoordelijk voor de koolstofemissies die worden gegenereerd? Is het de plaats waar de rook opstijgt, of de plaats waar de goederen worden gekocht? Decennialang hebben wetenschappers deze stromen gevolgd en gerealiseerd dat rijke, consumptie-intensieve regio's hun vervuiling vaak uitbesteden aan armere, industriële regio's. Deze ruimtelijke scheiding betekent dat een provincie op papier schoon kan lijken, simpelweg omdat zij het vuile werk elders naartoe stuurt, terwijl een andere provincie de milieu-last draagt voor producten die zij zelf nooit consumeert. Om dit onbalans te herstellen, debatteren onderzoekers al lang over hoe verantwoordelijkheid eerlijk toe te wijzen, waarbij ze verder kijken dan eenvoudige tellingen van lokale schoorstenen om te overwegen wie profiteert van de productie en wie de middelen heeft om het op te schonen.

Een nieuwe studie door onderzoekers van het Beijing Institute of Technology, Beijing Technology and Business University en de Chinese Academy of Sciences pakt deze puzzel aan door een systeem te ontwerpen om te bepalen welke Chinese provincies precies compensatie aan anderen moeten betalen. Het team bouwde een gedetailleerde kaart van de economische en milieustromen van het land, waarbij ze volgden hoe koolstof van fabrieken naar de uiteindelijke klanten beweegt en hoe het inkomen uit die productie wordt verdeeld. Ze combineerden drie verschillende manieren om naar het probleem te kijken: het tellen van emissies waar ze worden gemaakt, waar de uiteindelijke vraag vandaan komt, en waar de financiële voordelen van de productie terechtkomen. Door deze perspectieven met elkaar te verweven, creëerden ze een mechanisme dat niet alleen de totale hoeveelheid koolstof identificeert waar een provincie verantwoordelijk voor is, maar ook de specifieke richting van de schuld tussen buren. Als een welvarende kuststad goederen koopt van een binnenlandse provincie, berekent de studie of die stad geld verschuldigd is aan de binnenlandse provincie, en hoeveel.

De onderzoekers vonden dat naarmate ze bewogen van 2012 naar 2020, de totale hoeveelheid koolstofverantwoordelijkheid die tussen provincies werd overgedragen aanzienlijk groeide, van bijna 487 miljoen ton naar meer dan 1.095 miljoen ton. Deze toename weerspiegelt een verdiepende economische integratie waarbij de scheiding tussen productie en consumptie is verbreed. In 2020 identificeerde de studie duidelijke winnaars en verliezers in dit systeem. Provincies zoals Guangdong, Jiangsu en Beijing kwamen naar voren als de grootste netto betalers, wat betekent dat zij meer compensatie verschuldigd zijn dan zij ontvangen. Daartegenover stonden provincies zoals Inner Mongolië en Hebei als de grootste netto ontvangers, die de verantwoordelijkheid dragen voor de emissies die worden gegenereerd om aan de eisen van anderen te voldoen. De studie laat zien dat deze rollen niet willekeurig zijn; ze worden gedreven door de specifieke mix van productie en consumptie in elke regio. Zo is Beijing, ho although het zelf een kleine producent van koolstof is, door de enorme consumptie van goederen van elders een grote schuldenaar in het systeem.

De onderzoekers realiseerden zich echter dat een eenvoudige rekening gebaseerd op koolstofstromen onrechtvaardig zou zijn, omdat niet alle provincies dezelfde capaciteit hebben om te betalen. Een welvarende provincie kan gemakkelijker investeren in groene technologie dan een armere provincie die worstelt met basisontwikkeling. Om dit aan te pakken, introduceerde het team een "capaciteitsindex" die de economische kracht, sociale ontwikkeling, technologische innovatie en de reactie van de overheid op milieuproblemen van een provincie meet. Deze index fungeert als een modifier op de definitieve rekening. Wanneer een provincie met een hoge capaciteit betaalt aan een provincie met een lage capaciteit, wordt de betaling verhoogd om de grotere draagkracht van de betaler te weerspiegelen. Wanneer een provincie met een lagere capaciteit geld verschuldigd is aan een rijkere, wordt de betaling verlaagd. Deze aanpassing verschuift de financiële last aanzienlijk. In 2020 verminderde het toepassen van deze capaciteitsindex het aandeel van betalingen gedaan door de helft van de provincies met lagere capaciteiten van bijna 40 procent naar ongeveer 36 procent, terwijl het aandeel van het geld dat zij ontvangen, toenam. Dit zorgt ervoor dat het systeem degenen ondersteunt die het het hardst nodig hebben, zonder hen volledig van hun plicht te ontslaan.

De studie testte ook hoe verschillende manieren om koolstof te waarderen de uitkomst zouden veranderen. Ze vergeleken een standaard marktprijs voor koolstofrechten met een methode die kijkt naar de specifieke kosten die elke provincie zou maken om haar eigen emissies te verminderen. Dit detail matterde meer dan verwacht. Toen de onderzoekers de specifieke kosten van reductie voor elke ontvangende provincie gebruikten, veranderde de status van zes provincies volledig. Sommigen die voorheen geld betaalden, wisselden naar ontvanger, en één die geld ontving, wisselde naar betaler. Dit suggereert dat het prijskaartje dat aan koolstof wordt gehangen even belangrijk is als de hoeveelheid koolstof zelf. Als de prijs de lokale moeilijkheid van het verminderen van emissies weerspiegelt, verandert de geldstroom voor verschillende regio's, wat benadrukt dat een eenheidsprijs de werkelijke economische realiteit van klimaatactie in een divers land mogelijk niet goed vangt.

Misschien wel de meest opvallende bevinding is hoe stabiel of instabiel deze rollen zijn wanneer de regels licht veranderen. De onderzoekers testten duizenden scenario's door de wegingsfactor van consumptie versus inkomen en de sterkte van de capaciteitsaanpassingen te variëren. Ze ontdekten dat slechts een kleine groep provincies, ongeveer vier, consistent netto betalers bleven onder alle mogelijke regelwijzigingen, en ongeveer negen consistent netto ontvangers bleven. De rest, bijna de helft van de provincies, was "schakelbaar". Hun status als betaler of ontvanger hing volledig af van de specifieke beleidskeuzes op dat moment. Een provincie kan bijvoorbeeld een betaler zijn als de focus zwaar ligt op consumptie, maar een ontvanger worden als de focus verschuift naar inkomensvoordelen of als de capaciteitsaanpassing wordt versterkt. Deze instabiliteit betekent dat er geen enkel, permanent antwoord is op wie aan wie betaalt; de uitkomst is een delicaat evenwicht van hoe verantwoordelijkheid wordt gedefinieerd en hoe de capaciteit om te betalen wordt gemeten.

De studie concludeert dat een eerlijk koolstofcompensatiesysteem voor China dynamisch en gelaagd moet zijn. Het kan niet vertrouwen op een eenvoudige lijst van emissies of een vaste prijs. In plaats daarvan vereist het een mechanisme dat de stroom van verantwoordelijkheid voortdurend bijwerkt op basis van handelspatronen, de financiële last aanpast op basis van lokale capaciteiten en koolstof waardeert volgens lokale kosten. De onderzoekers suggereren dat een dergelijk systeem niet alleen moet worden gezien als een manier om geld over te dragen, maar als een instrument om regionale ontwikkeling te coördineren. Het geld dat wordt betaald door welvarende, consumptie-intensieve provincies zou kunnen worden ingezet om industriële provincies te helpen hun technologie te upgraden en over te stappen op schonere energie. Door de verantwoordelijkheid voor vervuiling te koppelen aan de capaciteit om het op te lossen, biedt de studie een blauwdruk voor een systeem waarin economische groei en milieubescherming samen vooruitgaan, waardoor de provincies die de zwaarste lasten dragen voor de nationale consumptie worden ondersteund in hun reis naar een groenere toekomst.