Integrating the governance of digital transformation in transition economies: Azerbaijan, Kazakhstan and Estonia compared

想象一下，你正试图为一座宏大的未来主义城市构建一个终极视频游戏服务器。你拥有电缆、服务器和极速的互联网连接。但仅仅拥有宽阔的管道并不意味着游戏会变得有趣，也不意味着玩家一定会获胜。这就是一个被称为**数字治理（digital governance）**领域的核心。它不仅仅是购买最新的电脑，而是关于一个国家如何组织其规则、民众的技能和资金，以确保这些计算机能够真正解决现实问题。把它想象成拥有一个装满书籍的图书馆（基础设施）与拥有一位既知道如何帮你找到所需故事，又教你如何阅读的图书管理员（治理）之间的区别。

长期以来，许多国家认为只要建造更多的数字道路，经济就会自动好转。但研究人员发现，事实往往并非如此。如果“交通规则”混乱，或者驾驶员不知道如何驾驶，汽车也只能原地踏步。对于那些高度依赖石油或天然气出口的国家来说，这尤其棘手。这些国家通常有足够的资金来建设高端技术，但有时却在培养民众新技能或为创新制定公平规则方面感到吃力。大问题在于：如何将一个擅长“建造”但不擅长“组织”的国家，转变为一个技术能真正造福每个人的地方？

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伟大的数字拼图：阿塞拜疆如何尝试连点成线

本论文研究了在阿塞拜疆——一个石油和天然气资源丰富的国家——解决这一特定高难度挑战的具体尝试。作者们扮演着“数字侦探”的角色，他们审查了 2026 年推出的一项全新计划。他们并没有只盯着那些闪亮的新型设备，而是研究了政府编写的“说明书”，以观察他们打算如何修复现状。

该论文将阿塞拜疆与另外两个故事角色进行了对比：一个是历史和石油财富非常相似的邻国哈萨克斯坦，另一个是作为数字政府大师而闻名的欧洲微型国家爱沙尼亚。通过观察这三个案例，作者试图找出是什么真正让数字化转型奏效。

问题所在：没有驾驶员的快车

作者发现，阿塞拜疆已经建成了一条出色的“数字高速公路”。他们的互联网速度跃升了七倍，达到超过 90 Mbps，并将数据中心数量增加到了三倍，达到 148 个。他们甚至拥有一个被超过 400 万人使用的数字身份系统。

然而，论文指出了一处奇怪的故障。尽管“高速公路”很棒，但该国在创新竞赛中的行驶速度却并不快。

• 在联合国电子政府发展指数（衡量一个国家提供数字服务能力的指标）中，阿塞拜疆在 193 个国家中排名第 74 位。这相当不错！
• 但在全球创新指数（衡量一个国家创造新想法和业务的能力）中，他们跌至 139 个国家中的第 94 位。
• 他们的数字服务出口仅为 1.1 亿美元，这与哈萨克斯坦的 8.82 亿美元和乌兹别克斯坦的 6.2 亿美元相比显得微不足道。

论文认为，问题不在于互联网电缆。问题在于“驾驶员”和“地图”。这个国家拥有硬件，但缺乏将这些连接转化为实际经济增长所需的人类技能、法律规则和资金。

解决方案：“数字大脑”

为了解决这个问题，阿塞拜疆不仅仅是购买了更多电脑。他们构建了一个新的“大脑”来协调一切。2026 年 月，总统签署了一项命令，成立了数字发展委员会（Digital Development Council）。

把这个委员会想象成终极的项目经理。以前，不同的政府部门就像是在各自玩不同游戏的独立团队，彼此互不沟通。一个团队建立了一个网站，另一个团队建立了一个数据库，第三个团队试图教人们如何使用它们，但他们从未共享过笔记。

这个新的委员会由第一副总统领导，强制要求所有人玩同一场游戏。他们制定了一个 2026 年至 2028 年的单一行动计划，其中包含 58 项具体任务。这些任务分为四个主要支柱：

1. 数字化（Digitalisation）： 将纸质文件转移到屏幕上，并确保数据能够实现互联互通。
2. 人工智能（AI）： 构建超级计算机并创建本地化的 AI 语言模型。
3. 创新生态系统（Innovation Ecosystem）： 为初创企业提供资金，并帮助大学将其发明商业化。
4. 网络安全（Cybersecurity）： 构建一道盾牌来保护所有这些新数据。

该计划极其详尽。它不仅仅是说“改进事物”，它还设定了硬性的截止日期和数字。例如，他们希望到 2028 年将 80% 的政府文件转为数字化格式。他们希望 85% 的人对服务感到满意。他们希望吸引 50 家外国初创企业和专家。

“沙盒”与规则

该计划中最具创意性的部分之一是他们如何处理像人工智能这样的新技术。他们并没有禁止它或任其野蛮生长，而是建立了一个监管沙盒（Regulatory Sandbox）。想象一个孩子们可以在其中用积木搭建东西，而不会破坏房屋规则的“游戏围栏”。在这个沙盒中，公司可以在一个安全、受监督的环境中测试新的 AI 工具。如果测试成功，它们就可以成为永久性的规则。这表明作者认为，规则需要具备灵活性，以跟上快速变化的技术步伐。

隐忧：缺失的一块

在这里，论文变得严肃起来。作者指出，虽然这个新的“数字大脑”是一个巨大的进步，但它可能不足以解决所有问题。

他们指出了服务质量与民众参与程度之间的巨大差距：

• 阿塞拜疆的**电子参与度（E-Participation）**得分（衡量公民与政府对话程度的指标）为 0.4932，排名第 88 位。
• 相比之下，爱沙尼亚排名第 7 位，得分为 0.9589。

论文暗示，你可以拥有一个高效的政府并提供优质的服务（比如快速修补路面坑洞），但如果民众在决策过程中没有真正的发言权，那么这个系统仍然是不完整的。作者警告说，在阿塞拜疆和哈萨克斯坦这样的国家，最大的障碍不是技术，而是制度（规则和组织）以及民众的技能。

结论

论文总结道，阿塞拜疆的新计划是解决“驾驶员问题”的一次聪明且高度组织化的尝试。通过使用中央委员会来强制不同部门协同工作，他们正试图将数字高速公路变成一辆赛车。

然而，作者认为这种方法存在局限性。如果该国只专注于提高服务的速度和效率，而不致力于让政府对民众更加开放和负责，他们可能会遇到天花板。论文指出，对于这样的国家来说，成功的关键不仅在于更好的互联网或更多的 AI，更在于建立一个规则公平、民众专业且政府倾听公民声音的体系。在这些环节到位之前，数字化转型在纸面上可能看起来令人印象深刻，但无法实现经济的全面转型。