Bifurcated Compliance and the Compliance Facade Problem in the IAEA Nuclear Security Architecture

في عالم الأمن الدولي عالي المخاطر، هناك خوف مستمر من أن تقوم مجموعات خارج نطاق أي حكومة بسرقة مواد مشعة لبناء قنبلة نووية بدائية أو جهاز مصمم لنشر الإشعاع. ولإيقاف ذلك، بنى المجتمع الدولي نظاماً ضخماً من القواعد والمعاهدات والأدلة التقنية على مدار العقدين الماضيين. ويعتمد هذا النظام على الوكالة الدولية للطاقة الذرية، وهي هيئة تابعة للأمم المتحدة، لمساعدة الدول على حماية موادها النووية. والمنطق هنا مباشر: إذا امتلكت كل دولة قوانين قوية ومرافق آمنة، فإن خطر السرقة يتلاشى. ومع ذلك، تشير دراسة جديدة إلى أنه بينما بنى العالم هيكلاً مثيراً للإعجاب من القواعد، إلا أنه قد لا يعمل بالشكل المأمول. فالمشكلة ليست في نقص الجهد، بل في خلل جوهري في كيفية كتابة القواعد وإنفاذها. فالنظام ممتاز في مساعدة الدول التي تفتقر ببساطة إلى المال أو الخبرة لبناء مرافق آمنة، لكنه عاجز تماماً أمام الدول التي تمتلك الموارد ولكنها تختار عدم استخدامها.

لقد سعى باحثان من جامعة الدفاع الوطني في ماليزيا، ناصر علي الحسان ومحمد ميزان، لفهم سبب وجود هذه الفجوة. لم يكتفيا بالنظر إلى السطح الخارجي للمشكلة، بل تعمقا في صلب بنية الاتفاقيات الدولية. وقاما بتحليل 112 وثيقة مختلفة، تراوحت بين قرارات الأمم الملزمة قانوناً إلى الأدلة التقنية التفصيلية، وتحدثا مع خمسة خبراء يعملون مباشرة في مجال الأمن النووي. كان هدفهم هو معرف البحث عما إذا كان النظام معيباً في تصميمه. ووجدوا أن هندسة الأمن النووي مبنية مثل كعكة مكونة من ثلاث طبقات، لكن الطبقات لا تتناسب مع بعضها البعض. تتكون الطبقة العليا من القواعد الأكثر قوة وإلزاماً قانونياً والتي تنطبق على كل دولة في العالم. ومع ذلك، فإن هذه القواعد مكتوبة بلغة غامضة جداً، حيث تطلب من الدول وضع "قوانين فعالة" دون تحديد ما يعنيه ذلك بالضبط. أما الطبقة السفلى فتحتوي على التعليمات الأكثر تفصيلاً وتحديداً حول كيفية بناء مرفق آمن، لكن هذه التعليمات ليست ملزمة قانوناً؛ بل هي مجرد اقتراحات.

يخلق هذا التباين ما يسميه الباحثون "واجهة الامتثال". ولأن القواعد الأكثر قوة غامضة للغاية، يمكن لدولة ما أن تتبع القانون تقنياً عبر تمرير تشريع عام ينص على أن لديها خطة للأمن النووي، دون بناء الأنظمة الأمنية الموصوفة في الاقتراحات التفصيلية فعلياً. يمكنهم تلبية المتطلبات الرسمية للقانون مع الفشل في تلبية الحاجة العملية للأمان. ووجدت الدراسة أن هذا الهيكل يسمح للدول بأن تبدو ممتثلة على الورق بينما تترك موادها النووية عرضة للخطر في الواقع. إن النظام مصمم بطريقة تجعل من السهل التظاهر بأنك تفعل الشيء الصحيح، ولكن من الصعب إثبات أنك تفعله حقاً.

كما فحصت الدراسة كيف يحاول النظام معالجة هذه المشكلات. فهو يعتمد بالكامل تقريباً على وسيلة واحدة: المساعدة. حيث ترسل الوكالة الدولية للطاقة الذرية خبراء للمساعدة في بناء أنظمة أمنية أفضل، وتوفير التدريب، ومشاركة التكنولوجيا. وهذا النهج يعمل بشكل جيد جداً مع الدول التي تريد أن تكون آمنة ولكنها تفتقر ببساسة إلى المال أو المهارات التقنية للقيام بذلك بمفردها. وتظهر البيانات أن دولاً مثل كازاخستان وجورجيا حسنت درجات أمنها بشكل كبير بعد تلقيها هذه المساعدة. ومع ذلك، فإن للنظام نقطة عمياء؛ إذ ليس لديه وسيلة للتعامل مع الدول التي تمتلك المال والمهارات ولكنها تختار ببساطة عدم تنفيذ التدابير الأمنية لأسباب سياسية. فالنظام يفتقر إلى أي آلية لمعاقبة هذه الدول أو إجبارها على الامتثال. لا توجد محكمة لتقاضيها، ولا توجد طريقة للتحقق من ادعاءاتها سوى مطالبتها بتقديم تقارير عن نفسها.

يؤدي هذا إلى نمط "مزدوج" (bifurcated) من النتائج. فمن ناحة، هناك دول تعاني من نقص القدرة؛ فيساعدها النظام وتتحسن. ومن ناحة أخرى، هناك دول تعاني من نقص الإرادة السياسية؛ فلا يستطيع النظام المساس بها، وتظل تشكل خطراً. ووجد الباحثون أن الفجوة بين ما تقوله الدول وما تفعله فعلياً تستمر لأن عدم وجود رقابة مستقلة للتحقق من الحقيقة. يعتمد النظام الحالي على قيام الدول بقول الحقيقة عن أمنها الخاص، وعندما تقرر دولة ما إخفاء نقاط ضعفها، فإن الهيكل العالمي لا يملك أي أداة لكشفها.

ولإصلاح ذلك، يقترح الباحثون ثلاث خطوات عملية لا تتطلب إعادة كتابة النظام القانوني الدولي بأكمله. أولاً، يقترحون ربط متطلبات التقارير الغامضة التابعة للأمم المتحدة بالمعايير التقنية المحددة للوكالة الدولية للطاقة الذرية. ومن شأن هذا أن يجبر الدول على شرح ليس فقط امتلاكها لقانون، بل كيف تعمل أنظمتها الأمنية فعلياً. ثانياً، يوصون بإنشاء نظام متدرج من المراجعات من قبل النظراء. فبدلاً من فحص بسيط بـ "نعم أو لا"، سيتم تقييم الدول على مقيء يتزايد في شدته بناءً على جاهزيتها، مما يخلق مساراً للمساءلة يصعب تجاهله. وأخيراً، يقترحون أن تقوم الوكالة الدولية للطاقة الذرية بمشاركة المعلومات بين أقسامها المختلفة. حالياً، يمتلك الفريق الذي يراقب انتشار الأسلحة النووية القدرة على التحقق من الحقائق، لكن الفريق المسؤول عن الأمن لا يملك ذلك. إن السماح لهذين الفريقين بمشاركة المعلومات من شأنه أن يمنح فريق الأمن وسيلة للتحقق من الادعاءات دون الحاجة إلى معاهدة قانونية جديدة وصعبة سياسياً.

وتخلص الدراسة إلى أن النظام الحالي محاصر في دورة يمنع فيها تصميمه نفسه من حل أكبر مشكلاته. إن الفجوة بين الاستثمار في الأمن العالمي والأمان الفعلي المحقق ليست حادثاً؛ بل هي نتيجة لهيكل يعطي الأولوية للاتفاق السياسي على التنفيذ العملي. ويجادل الباحثون بأنه بينما لا يمكن للعالم إجبار الدول بسهولة على تغيير آرائها من خلال التقاضي، فإنه يمكنه بناء نظام يجعل من الصعب عليها إخفاء إخفاقاتها. ومن خلال سد الفجوة بين القواعد الرسمية والأداء في العالم الحقيقي، يمكن للمجتمع الدولي الانتقال من واجهة الأمان إلى واقع الأمن.