Bifurcated Compliance and the Compliance Facade Problem in the IAEA Nuclear Security Architecture

In de hooggespannen wereld van internationale veiligheid bestaat een aanhoudende angst dat groepen buiten elke regering radioactieve materialen kunnen stelen om een primitieve kernbom te bouwen of een apparaat dat ontworpen is om straling te verspreiden. Om dit te stoppen, heeft de wereldgemeenschap in de afgelopen twee decennia een enorm systeem van regels, verdragen en technische gidsen opgebouwd. Dit systeem vertrouwt op het Internationaal Atoomenergieagentschap, een VN-orgaan, om landen te helpen hun nucleaire materialen te beschermen. De logica is eenvoudig: als elk land sterke wetten en beveiligde faciliteiten heeft, verdwijnt het risico op diefstal. Echter, een nieuwe studie suggereert dat hoewel de wereld een indrukwekkende structuur van regels heeft opgebouwd, deze mogelijk niet zo goed werkt als gehoopt. Het probleem is niet een gebrek aan inspanning, maar een fundamentele fout in de manier waarop de regels zijn geschreven en gehandhaafd. Het systeem is uitstekend in het helpen van landen die simpelweg het geld of de expertise missen om beveiligde faciliteiten te bouwen, maar het is volkomen machteloos tegenover landen die wel de middelen hebben, maar ervoor kiezen deze niet te gebruiken.

Twee onderzoekers van de National Defence University of Malaysia, Nasser Ali AlHassani en Mohd Mizan, zetten zich in om te begrijpen waarom deze kloof bestaat. Ze keken niet alleen naar het oppervlakkige niveau van het probleem; ze groeven in de zeer eigenlijke structuur van de internationale overeenkomsten. Ze analyseerden 112 verschillende documenten, variërend van bindende VN-resoluties tot gedetailleerde technische handleidingen, en spraken met vijf experts die direct in nucleaire veiligheid werken. Hun doel was om te zien of het systeem door ontwerp defect is. Ze ontdekten dat de architectuur van nucleaire veiligheid is opgebouwd als een drielaagse taart, maar dat de lagen niet op elkaar aansluiten. De bovenste laag bestaat uit de krachtigste, juridisch bindende regels die voor elk land ter wereld gelden. Deze regels zijn echter geschreven in zeer vage taal, waarbij landen wordt verteld dat ze "effectieve wetten" moeten hebben, zonder precies te definiëren wat dat betekent. De onderste laag bevat de meest gedetailleerde, specifieke instructies over hoe men een beveiligde faciliteit bouwt, maar deze instructies zijn niet juridisch bindend; het zijn slechts suggesties.

Deze mismatch creëert wat de onderzoekers een "compliance facade" (een schijn van naleving) noemen. Omdat de krachtigste regels zo vaag zijn, kan een land technisch gezien de wet volgen door een generieke wetgeving aan te nemen die stelt dat ze een nucleair beveiligingsplan hebben, zonder ooit de beveiligde systemen te bouwen die in de gedetailleerde suggesties worden beschreven. Ze kunnen aan de formele vereiste van de wet voldoen terwijl ze niet voldoen aan de praktische behoefte aan veiligheid. De onderzoekers ontdekten dat deze structuur landen in staat stelt om op papier compliant te lijken, terwijl ze hun nucleaire materialen in de werkelijkheid kwetsbaar laten. Het systeem is zo ontworpen dat het gemakkelijk is om te doen also wordt dat je het juiste doet, maar moeilijk om te bewijzen dat je het daadwerkelijk doet.

De studie onderzocht ook hoe het systeem probeert deze problemen op te lossen. Het vertrouwt bijna volledig op één methode: assistentie. Het Internationaal Atoomenergieagentschap stuurt experts om landen te helpen bij het bouwen van betere beveiligingssystemen, training te bieden en technologie te delen. Deze aanpak werkt zeer goed voor landen die veilig willen zijn, maar simpelweg niet de middelen of de technische vaardigheden hebben om dit alleen te doen. De gegevens laten zien dat landen als Kazachstan en Georgië hun beveiligingsscores aanzienlijk hebben verbeterd na het ontvangen van deze hulp. Het systeem heeft echter een blinde vlek. Het heeft geen manier om om te gaan met landen die wel het geld en de vaardigheden hebben, maar simpelweg ervoor kiezen om de beveiligingsmaatregelen niet te implementeren vanwege politieke redenen. Het systeem mist elk mechanisme om deze landen te straffen of hen tot naleving te dwingen. Er is geen rechtbank om hen aan te klagen, en geen manier om hun claims te verifiëren, behalve door hen te vragen over zichzelf te rapporteren.

Dit leidt tot een gespleten, of "bifurcated", patroon van resultaten. Aan de ene kant zijn er landen die worstelen met capaciteit; het systeem helpt hen, en zij worden beter. Aan de andere kant zijn er landen die worstelen met een gebrek aan politieke wil; het systeem kan hen niet bereiken, en zij blijven een risico. De onderzoekers ontdekten dat de kloof tussen wat landen zeggen te doen en wat ze daadwerkelijk doen, in stand wordt gehouden omdat er geen onafhankelijk toezicht is om de waarheid te controleren. Het huidige systeem vertrouwt erop dat landen de waarheid spreken over hun eigen veiligheid, en wanneer een land besluit zijn zwakheden te verbergen, heeft de wereldwijde architectuur geen instrument om deze bloot te leggen.

Om dit op te lossen, stellen de onderzoekers drie praktische stappen voor die geen herschrijving van het gehele internationale juridische systeem vereisen. Ten eerste suggereren ze het koppelen van de vage rapportagevereisten van de Verenigde Naties aan de specifieke technische standaarden van het Internationaal Atoomenergieagentschap. Dit zou landen dwingen om niet alleen uit te leggen dat ze een wet hebben, maar ook hoe hun beveiligingssystemen daadwerkelijk werken. Ten tweede raden ze aan om een gegradeerd systeem van peer reviews (intervisies door gelijken) te creëren. In plaats van een simpele "ja of nee"-controle, zouden landen worden geëvalueerd op een schaal die in intensiteit toeneemt op basis van hun gereedheid, wat een pad van verantwoording creëert dat moeilijker te negeren is. Ten laatste suggereren ze dat het Internationaal Atoomenergieagentschap informatie moet delen tussen de verschillende afdelingen. Momenteel heeft het team dat controleert op nucleaire wapenproliferatie de macht om feiten te verifiëren, maar het team dat verantwoordelijk is voor veiligheid heeft dat niet. Het toestaan dat deze twee groepen informatie delen, zou het beveiligingsteam een manier geven om claims te verifiëren zonder dat daar een nieuwe, politiek moeilijke juridische verdragen voor nodig zijn.

De studie concludeert dat het huidige systeem gevangen zit in een cyclus waarin het eigen ontwerp voorkomt dat het zijn grootste problemen oplost. De kloof tussen de investering in wereldwijde veiligheid en de daadwerkelijk bereikte veiligheid is geen toeval; het is het resultaat van een structuur die prioriteit geeft aan politieke overeenstemming boven praktische handhaving. De onderzoekers betogen dat hoewel de wereld landen niet gemakkelijk kan dwingen van gedachten te veranderen via procederen, het wel een systeem kan bouwen dat het voor hen moeilijker maakt om hun falen te verbergen. Door de kloof tussen formele regels en de praktijk te sluiten, kan de internationale gemeenschap bewegen van een façade van veiligheid naar een realiteit van beveiliging.