Bifurcated Compliance and the Compliance Facade Problem in the IAEA Nuclear Security Architecture

在国际安全这一高风险领域，人们一直存在一种持久的恐惧，即非政府组织可能会窃取放射性物质来制造简陋的核弹或旨在传播辐射的装置。为了阻止这种情况，全球共同体在过去的二十年里建立了一套庞大的规则、条约和技术指南体系。该体系依赖于联合国机构——国际原子能机构（IAEA），以帮助各国保护其核材料。其逻辑非常简单：如果每个国家都有强大的法律和安全的设施，窃取的风险就会消失。然而，一项新的研究表明，尽管世界已经建立了一个令人印象深刻的规则结构，但其运作效果可能并未达到预期。问题不在于缺乏努力，而在于规则编写和执行方式上的根本缺陷。该体系非常擅长帮助那些仅仅是缺乏资金或专业知识来建设安全设施的国家，但对于那些拥有资源却选择不使用的国家，它却完全无能为力。

来自马来西亚国防大学的两名研究人员，纳赛尔·阿里·阿尔哈萨尼（Nasser Ali AlHani）和莫德·米赞（Mohd Mizan），致力于理解这种差距为何存在。他们没有仅仅停留在问题的表面，而是深入挖掘了国际协议本身的结构。他们分析了112份不同的文件，涵盖了从具有约束力的联合国决议到详细的技术手册，并采访了五位直接从事核安全工作的专家。他们的目标是观察该体系是否在设计上就存在缺陷。他们发现，核安全的架构构建起来像是一个“三层蛋糕”，但各层之间并不匹配。顶层由适用于全球每个国家的最具权威且具有法律约束力的规则组成。然而，这些规则的措辞非常模糊，仅要求各国拥有“有效的法律”，却并未明确定义其含义。底层包含了关于如何建造安全设施的最详细、最具体的指令，但这些指令并不具备法律约束力，仅仅是建议。

这种错位造成了研究人员所称的“合规假象”。由于最具权威性的规则过于模糊，一个国家可以通过通过一项通用的立法，声称其拥有核安全计划，从而在技术上符合法律，即便其从未真正建立起上述详细建议中所描述的安全系统。他们可以满足法律的形式要求，却未能达到实际的安全需求。研究人员发现，这种结构使得各国可以在纸面上看起来合规，但在现实中却让其核材料处于脆弱状态。该系统的设计方式使得“假装在做正确的事”变得容易，而“证明自己确实在做”却变得困难。

这项研究还考察了该体系如何尝试解决这些问题。它几乎完全依赖于一种方法：援助。国际原子能机构派遣专家帮助各国建立更好的安全系统、提供培训并分享技术。这种方法对于那些想要保障安全但仅仅是缺乏资金或技术能力的国家非常有效。数据显示，像哈萨克斯坦和格鲁吉亚这样的国家在接受此类帮助后，其安全评分显著提高。然而，该体系存在一个盲点。它无法应对那些拥有资金和技能，但出于政治原因选择不实施安全措施的国家。该体系缺乏任何惩罚这些国家或强制其遵守规定的机制。没有法院可以起诉他们，除了要求他们进行自我报告外，也没有其他方法来核实他们的说法。

这导致了一种“分化”的结果模式。一方面，是一些正处于能力困境中的国家，体系为它们提供帮助，它们随之改善；另一方面，是一些正处于政治意愿困境中的国家，体系无法触及它们，它们依然构成风险。研究人员发现，各国所言与其实际做法之间的差距之所以持续存在，是因为缺乏独立的监督机制来核实真相。目前的体系依赖于各国对自己安全状况的如实陈述，而当一个国家决定隐瞒其弱点时，全球架构没有任何工具能够揭露真相。

为了解决这一问题，研究人员提出了三个无需重写整个国际法律体系的务实步骤。首先，他们建议将联合国模糊的报告要求与国际原子能机构的具体技术标准挂钩。这将迫使各国不仅要解释其拥有某项法律，还要解释其安全系统究竟是如何运作的。其次，他们建议建立一套渐进式的同行评审制度。与其进行简单的“是或否”的检查，不如根据各国的准备程度进行不同强度的评估，从而创造一条难以忽视的问责路径。最后，他们建议国际原子能机构应在其不同部门之间共享信息。目前，负责核武器扩散核查的团队拥有核实事实的权力，但负责安全工作的团队则没有。允许这两个团队共享信息，将使安全团队获得一种无需通过政治上极难达成的全新法律条约即可核实主张的方法。

研究结论认为，当前的体系陷入了一个循环，即其自身的设计阻碍了其解决最大问题的能力。在全球安全投入与实际取得的安全水平之间的差距并非偶然，而是因为一个优先考虑政治协议而非实际执行的结构所导致的。研究人员认为，虽然世界无法轻易通过诉讼来强迫各国改变想法，但可以建立一个让它们难以掩盖失败的体系。通过缩小正式规则与现实表现之间的差距，国际社会可以从“安全假象”转向“安全现实”。