Bifurcated Compliance and the Compliance Facade Problem in the IAEA Nuclear Security Architecture

No mundo de alto risco da segurança internacional, existe um medo persistente de que grupos fora de qualquer governo possam roubar materiais radioativos para construir uma bomba nuclear rudimentar ou um dispositivo projetado para espalhar radiação. Para impedir isso, a comunidade global construiu um enorme sistema de regras, tratados e guias técnicos ao longo das últimas duas décadas. Este sistema depende da Agência Internacional de Energia Atômica, um órgão das Nações Unidas, para ajudar as nações a protegerem seus materiais nucleares. A lógica é direta: se cada país tiver leis fortes e instalações seguras, o risco de roubo desaparece. No entanto, um novo estudo sugere que, embora o mundo tenha construído uma estrutura impressionante de regras, ela pode não estar funcionando tão bem quanto se esperava. O problema não é a falta de esforço, mas uma falha fundamental na forma como as regras são escritas e aplicadas. O sistema é excelente em ajudar países que simplesmente carecem de dinheiro ou perícia para construir instalações seguras, mas é completamente impotente contra países que possuem os recursos, mas escolhem não utilizá-los.

Dois pesquisadores da Universidade de Defesa Nacional da Malásia, Nasser Ali AlHassani e Mohd Mizan, propuseram-se a compreender por que este hiato existe. Eles não olharam apenas para o nível superficial do problema; eles investigaram a própria estrutura dos acordos internacionais. Eles analisaram 112 documentos diferentes, que variam de resoluções vinculativas das Nações Unidas a manuais técnicos detalhados, e conversaram com cinco especialistas que trabalham diretamente na segurança nuclear. O objetivo deles era ver se o sistema estava quebrado por design. Eles descobriram que a arquitetura da segurança nuclear é construída como um bolo de três camadas, mas as camadas não se encaixam. A camada superior consiste nas regras mais poderosas e juridicamente vinculativas que se aplicam a todos os países do mundo. No entanto, estas regras são escritas em uma linguagem muito vaga, dizendo às nações para terem "leis eficazes" sem definir exatamente o que isso significa. A camada inferior contém as instruções mais detalhadas e específicas sobre como construir uma instalação segura, mas estas instruções não são juridicamente vinculativas; são meramente sugestões.

Este descompasso cria o que os pesquisadores chamam de uma "fachada de conformidade". Como as regras mais poderosas são tão vagas, um país pode tecnicamente seguir a lei ao aprovar uma legislação genérica que diz que eles têm um plano de segurança nuclear, sem nunca construir de fato os sistemas seguros descritos nas sugestões detalhadas. Eles podem satisfazer o requisito formal da lei enquanto falham em atender à necessidade prática de segurança. Os pesquisadores descobriram que esta estrutura permite que as nações pareçam complacentes no papel, enquanto deixam seus materiais nucleares vulneráveis na realidade. O sistema é desenhado de uma forma que torna fácil fingir que você está fazendo a coisa certa, mas difícil provar que você realmente a está fazendo.

O estudo também examinou como o sistema tenta corrigir estes problemas. Ele baseia-se quase inteiramente num método: a assistência. A Agência Internacional de Energia Atômica envia especialistas para ajudar os países a construírem melhores sistemas de segurança, fornecer formação e partilhar tecnologia. Esta abordagem funciona muito bem para países que querem ser seguros, mas que simplesmente não têm o dinheiro ou as competências técnicas para o fazer sozinhos. Os dados mostram que nações como o Cazaquistão e a Geórgia melhoraram significativamente as suas pontuações de segurança após receberem esta ajuda. No entanto, o sistema tem um ponto cego. Não tem forma de lidar com países que têm o dinheiro e as competências, mas simplesmente escolhem não implementar as medidas de segurança por razões políticas. O sistema carece de qualquer mecanismo para punir estes países ou forçá-los a cumprir. Não há um tribunal para os processar, e não há forma de verificar as suas afirmações além de lhes pedir que relatem sobre si mesmos.

Isto leva a um padrão dividido, ou "bifurcado", de resultados. De um lado, há países que estão a enfrentar dificuldades de capacidade; o sistema ajuda-os e eles melhoram. Do outro lado, há países que estão a enfrentar uma falta de vontade política; o sistema não consegue tocá-los e eles continuam a ser um risco. Os pesquisadores descobriram que o hiato entre o que os países dizem que estão a fazer e o que estão realmente a fazer é mantido porque não existe uma supervisão independente para verificar a verdade. O sistema atual depende que os países digam a verdade sobre a sua própria segurança e, quando um país decide esconder as suas fraquezas, a arquitetura global não possui ferramentas para as expor.

Para corrigir isto, os pesquisadores propõem três passos práticos que não requerem a reescrita de todo o sistema jurídico internacional. Primeiro, sugerem ligar os requisitos de relatório vagos das Nações Unidas aos padrões técnicos específicos da Agência Internacional de Energia Atômica. Isto forçaria os países a explicar não apenas que têm uma lei, mas como os seus sistemas de segurança realmente funcionam. Segundo, recomendam a criação de um sistema graduado de revisões por pares. Em vez de uma verificação simples de "sim ou não", os países seriam avaliados numa escala que aumenta em intensidade com base na sua prontidão, criando um caminho de responsabilidade que é mais difícil de ignorar. Finalmente, sugerem que a Agência Internacional de Energia Atômica partilhe informações entre os seus diferentes departamentos. Atualmente, a equipa que verifica a proliferação de armas nucleares tem o poder de verificar factos, mas a equipa responsável pela segurança não tem. Permitir que estes dois grupos partilhem informações daria à equipa de segurança uma forma de verificar as reivindicações sem a necessidade de um novo tratado jurídico politicamente difícil.

O estudo conclui que o sistema atual está preso num ciclo onde o seu próprio design impede que resolva os seus maiores problemas. O hiato entre o investimento na segurança global e a segurança real alcançada não é um acidente; é o resultado de uma estrutura que prioriza o acordo político sobre a aplicação prática. Os pesquisadores argumentam que, embora o mundo não possa facilmente forçar os países a mudar de ideia através de litígios, pode construir um sistema que torne mais difícil para eles esconderem os seus fracassos. Ao fechar o hiato entre as regras formais e o desempenho no mundo real, a comunidade internacional pode passar de uma fachada de segurança para uma realidade de segurança.