Bifurcated Compliance and the Compliance Facade Problem in the IAEA Nuclear Security Architecture

国際安全保障という極めて重要な世界において、政府に属さないグループが、粗末な核爆弾や放射能を拡散させるための装置を構築するために放射性物質を盗み出すのではないかという、根強い懸念が存在する。これを阻止するため、国際社会はこの20年間で、規則、条約、および技術ガイドからなる巨大なシステムを構築してきた。このシステムは、国々が核物質を保護するのを支援する役割を担う、国際連合の機関である国際原子力機関（IAEA）に依拠している。その論理は単純明快である。すなわち、すべての国が強力な法律と安全な施設を備えていれば、窃盗のリスクは消滅するというものである。しかし、新しい研究は、世界は印象的なルールの構造を築き上げたものの、それが期待通りには機能していない可能性があることを示唆している。問題は努力の不足ではなく、規則がどのように書かれ、執行されているかという根本的な欠陥にある。このシステムは、安全な施設を構築するための資金や専門知識が単に不足している国々を支援することには優れているが、資源はあるもののそれらを使用しないことを選択した国々に対しては、完全に無力なのである。

マレーシア国立国防大学の2人の研究者、ナセル・アリ・アルハッサニとモド・ミザンは、なぜこのような格差が存在するのかを理解するために調査を行った。彼らは問題の表面的なレベルだけを見たのではない。彼らは国際的な合意の構造そのものを掘り下げたのである。彼らは、拘束力のある国連決議から詳細な技術マニュアルに至るまで、112種類の異なる文書を分析し、核セキュリティに直接携わる5人の専門家にインタビューを行った。彼らの目的は、システムが設計上の欠陥によって壊れているかどうかを確認することであった。彼らは、核セキュリティの構造が「3層のケーキ」のように構築されているが、その層同士がうまく噛み合っていないことを見出した。最上層は、世界中のすべての国に適用される、最も強力で法的拘効力を持つ規則で構成されている。しかし、これらの規則は非常に曖昧な言葉で書かれており、各国に対して「効果的な法律」を持つよう指示しているものの、それが正確に何を意味するかを定義していない。下層には、安全な施設を構築する方法に関する最も詳細かつ具体的な指示が含まれているが、これらの指示には法的拘束力がなく、単なる推奨事項に過ぎない。

この不一致は、研究者が「コンプライアンスの仮面（compliance facade）」と呼ぶ事態を生み出している。最も強力な規則が非常に曖昧であるため、ある国は、核セキュリティ計画を持っているという一般的な立法を通過させるだけで、実際に記述された詳細なシステムを構築することなく、形式的に法に従っているように見せかけることができる。彼らは、実質的な安全性のニーズを満たすことなく、形式的な法の要件を満たすことができるのである。研究者によれば、この構造により、国家は書類上では遵守しているように見せかけながら、現実には核物質を脆弱なまま放置することが可能になる。システムは、正しいことをしていると装うことは容易だが、実際にそれを実行していることを証明するのは困難であるように設計されている。

また、この研究は、システムがこれらの問題をどのように解決しようとしているかについても調査した。それは、ほぼ全面的に一つの手法、すなわち「支援」に依存している。IAEAは、国々がより優れたセキュリティシステムを構築し、トレーニングを提供し、技術を共有できるよう、専門家を派遣している。このアプローチは、安全を望んでいるものの、自力で行うための資金や技術的スキルが不足している国々に対しては非常に効果的である。データによれば、カザフスタンやジョージアのような国々は、この支援を受けた後にセキュリティスコアを大幅に改善している。しかし、システムには盲点がある。資金やスキルはあるものの、政治的な理由でセキュリティ対策の実施を選択しない国々に対処する方法が、システムには存在しないのである。これらの国々に罰を与えたり、遵守を強制したりするメカニズムはない。彼らを訴える裁判所もなく、彼らに自己報告を求める以外に、彼らの主張を検証する方法もない。

これは、「二極化（bifurcated）」した結果のパターンをもたらす。一方には、能力不足に苦しむ国々があり、システムは彼らを助け、彼らは改善していく。もう一方には、政治的意志の欠如に苦しむ国々があり、システムは彼らに干渉できず、彼らはリスクとして残り続ける。研究者は、国々が何を行っていると言っているかと、実際に何を行っているかの間の格差が維持されているのは、真実をチェックするための独立した監視が存在しないためであると結論づけた。現在のシステムは、国々が自らのセキュリティについて真実を報告することに依存しており、ある国が自らの弱点を隠すことを決定した場合、グローバルな構造にはそれを暴くためのツールが存在しないのである。

これを修正するために、研究者たちは、国際的な法的システム全体を書き換える必要のない、3つの実践的なステップを提案している。第一に、国連の曖昧な報告要件を、IAEAの具体的な技術基準に結びつけることを提案している。これにより、各国は単に「法を持っている」と説明するだけでなく、自国のセキュリティシステムが実際にどのように機能しているかを説明することを強制されることになる。第二に、段階的なピアレビュー（相互評価）制度の創設を推奨している。単純な「イエスかノーか」のチェックではなく、準備状況に応じて強度が増していくスケールに基づいて各国を評価することで、無視することが困難な責任の経路を作り出す。最後に、IAEAがその異なる部門間で情報を共有することを提案している。現在、核兵器の拡散をチェックするチームは事実を検証する権限を持っているが、セキュリティを担当するチームにはその権限がない。これら2つのグループが情報を共有することを許可すれば、セキュリティチームは、新たな政治的に困難な法的条約を必要とせずに、主張を検証する方法を得ることができる。

研究は、現在のシステムが、自らの設計によって最大の課題を解決することを妨げられているという循環の中に閉じ込められていると結論づけている。グローバルな安全保障への投資と、達成された実際の安全性との間の格差は、偶然の産物ではない。それは、実務的な執行よりも政治的な合意を優先する構造の結果である。研究者たちは、世界が訴訟を通じて国々の考えを変えさせることは容易ではないが、失敗を隠しにくくするシステムを構築することは可能であると主張している。形式的なルールと現実世界のパフォーマンスの間の溝を埋めることで、国際社会は「安全の仮面」から「安全の現実」へと移行することができるのである。