Bifurcated Compliance and the Compliance Facade Problem in the IAEA Nuclear Security Architecture

국제 안보라는 고위험의 세계에서, 정부 외부의 집단이 조잡한 핵폭탄이나 방사능을 퍼뜨리기 위한 장치를 만들기 위해 방사성 물질을 훔칠 수 있다는 지속적인 공포가 존재한다. 이를 막기 위해 국제 사회는 지난 20년 동안 방대한 규칙, 조약, 기술 지침의 체계를 구축해 왔다. 이 체계는 유엔 산하 기구인 국제원자력기구(IAEA)가 각국이 핵 물질을 보호할 수 있도록 돕는 것에 의존한다. 논리는 간단하다. 모든 국가가 강력한 법률과 보안 시설을 갖춘다면 도난의 위험은 사라진다는 것이다. 그러나 새로운 연구에 따르면, 세계가 인상적인 규칙의 구조를 구축했을지는 모르나, 이것이 기대만큼 잘 작동하고 있지는 않을 수 있다고 한다. 문제는 노력의 부족이 아니라, 규칙이 작성되고 집행되는 방식의 근본적인 결함에 있다. 이 시스템은 단순히 돈이나 전문 지식이 부족한 국가들을 돕는 데는 탁월하지만, 자원은 가지고 있으면서도 그것을 사용하지 않기로 선택한 국가들에게는 완전히 무력하다.

말레이시아 국방대학교의 두 연구자, 나세르 알리 알하사니(Nasser Ali AlHassani)와 모드 미잔(Mohd Mizan)은 왜 이러한 격차가 존재하는지 이해하기 위해 연구를 시작했다. 그들은 문제의 표면만을 본 것이 아니라, 국제 협정의 구조 자체를 깊이 파고들었다. 그들은 구속력 있는 유엔 결의안부터 상세한 기술 매뉴얼에 이르기까지 112개의 서로 다른 문서를 분석했으며, 핵 안보 분야에서 직접 일하는 전문가 5명과 대화를 나누었다. 그들의 목표는 이 시스템이 설계 단계부터부터 결함이 있는지를 확인하는 것이었다. 그들은 핵 안보의 구조가 세 층의 케이크처럼 구축되어 있지만, 그 층들이 서로 맞물리지 않는다는 것을 발견했다. 맨 위 층은 전 세계 모든 국가에 적용되는 가장 강력하고 법적 구속력이 있는 규칙들로 구성된다. 그러나 이 규칙들은 매우 모호한 언어로 작성되어 있어, 국가들에게 정확히 무엇을 의미하는지 정의하지 않은 채 단지 "효과적인 법률"을 갖추라고 말할 뿐이다. 맨 아래 층은 보안 시설을 어떻게 구축해야 하는지에 대한 가장 상세하고 구체적인 지침을 담고 있지만, 이 지침들은 법적 구속력이 없으며 단지 제안에 불과하다.

이러한 불일치는 연구자들이 "준수 외관(compliance facade)"이라고 부르는 현상을 만들어낸다. 가장 강력한 규칙들이 매우 모호하기 때문에, 한 국가는 핵 보안 계획이 있다는 일반적인 법안을 통과시킴으로써 기술적으로는 법을 준수할 수 있지만, 정작 상세한 제안에 기술된 보안 시스템을 실제로 구축하지는 않을 수 있다. 그들은 실제 안전을 위한 실질적인 요구사항을 충족하지 못하면서도, 형식적인 법적 요건은 충족할 수 있다. 연구자들은 이러한 구조가 국가들로 하여금 서류상으로는 준수하는 것처럼 보이게 만들면서도, 현실에서는 핵 물질을 취약한 상태로 남겨두게 만든다는 것을 발견했다. 이 시스템은 옳은 일을 하고 있는 것처럼 꾸미기는 쉽지만, 실제로 그것을 수행하고 있다는 것을 증명하기는 어렵게 설계되어 있다.

또한 이 연구는 시스템이 이러한 문제를 해결하려고 시도하는 방식에 대해서도 조사했다. 시스템은 거의 전적으로 '지원'이라는 한 가지 방법에 의존한다. 국제원자력기구는 국가들이 더 나은 보안 시스템을 구축하도록 돕고, 교육을 제공하며, 기술을 공유하기 위해 전문가들을 보낸다. 이 접근 방식은 안전해지고 싶지만 스스로 할 수 있는 돈이나 기술적 능력이 부족한 국가들에게는 매우 효과적이다. 데이터에 따르면 카자흐스탄과 조지아 같은 국가들은 이러한 도움을 받은 후 보안 점수가 크게 향상되었다. 그러나 시스템에는 사각지대가 있다. 정치적인 이유로 보안 조치를 시행하지 않기로 선택한, 즉 돈과 기술은 갖추었으나 의지가 없는 국가들을 다룰 방법이 없다. 이들을 처벌하거나 준수를 강제할 메커니즘이 없다. 그들을 고소할 법원도 없고, 그들이 스스로 보고하는 것 외에 그들의 주장을 검증할 방법도 없다.

이는 "이분화된(bifurcated)" 결과 패턴으로 이어진다. 한쪽에는 역량이 부족하여 힘겨워하는 국가들이 있고, 시스템은 이들을 돕고 이들은 개선된다. 다른 한쪽에는 정치적 의지가 부족하여 어려움을 겪는 국가들이 있으며, 시스템은 이들에게 손을 쓸 수 없고 이들은 위험 요소로 남는다. 연구자들은 독립적인 감시 체계가 진실을 확인할 방법이 없기 때문에, 국가들이 말하는 것과 실제로 행하는 것 사이의 격차가 유지된다고 밝혔다. 현재의 시스템은 국가들이 자신의 보안 상황에 대해 스스로 보고하는 것에 의존하고 있으며, 한 국가가 자신의 약점을 숨기기로 결정할 때 글로벌 구조에는 이를 폭로할 도구가 없다.

이를 해결하기 위해 연구자들은 전체 국제 법 체계를 다시 쓸 필요가 없는 세 가지 실질적인 단계를 제안한다. 첫째, 유엔의 모호한 보고 요건을 국제원자력기구의 구체적인 기술 표준과 연결할 것을 제안한다. 이를 통해 국가들이 단순히 법을 가지고 있다는 것을 넘어, 자신들의 보안 시스템이 실제로 어떻게 작동하는지를 설명하도록 강제할 수 있다. 둘째, 점진적인 피어 리뷰(peer review, 동료 검토) 시스템을 구축할 것을 권고한다. 단순한 "예 또는 아니오" 식의 점검 대신, 준비 상태에 따라 강도가 높아지는 척도로 평가함으로써 무시하기 어려운 책임의 경로를 만드는 것이다. 마지막으로, 국제원자력기구가 서로 다른 부서 간에 정보를 공유해야 한다고 제안한다. 현재 핵무기 확산 방지를 점검하는 팀은 사실을 검증할 권한이 있지만, 보안을 담당하는 팀은 그렇지 않다. 이 두 그룹이 정보를 공유하게 되면, 보안 팀은 새롭고 정치적으로 까다로운 법적 조약 없이도 주장을 검증할 수 있는 방법을 갖게 될 것이다.

연구는 현재의 시스템이 자신의 설계 자체가 가장 큰 문제를 해결하는 것을 가로막는 순환 속에 갇혀 있다고 결론짓는다. 글로벌 보안에 대한 투자와 실제로 달성된 안전 사이의 격차는 우연이 아니다. 그것은 실질적인 집행보다 정치적 합의를 우선시하는 구조의 결과이다. 연구자들은 세계가 소송을 통해 국가들의 마음을 쉽게 바꿀 수는 없지만, 그들이 실패를 숨기기 어렵게 만드는 시스템을 구축할 수는 있다고 주장한다. 공식적인 규칙과 현실 세계의 성과 사이의 간극을 메움으로써, 국제 사회는 안전의 외관에서 벗어나 실제적인 보안의 단계로 나아갈 수 있다.