From Global Commitments to Country Programming: Coherence Challenges in Multilateral Food Security Governance

تخيل عالماً تُكتب فيه قواعد إطعام الكوكب في اتفاقيات عالمية كبرى، تَعِدُ بإنهاء الجوع وبناء نظم غذائية مرنة. هذه الوعود يقطعها قادة ومنظمات يجتمعون في العواصم وقاعات المؤتمرات، واضعين أهدافاً طموحة للمستقبل. ومع ذلك، عندما تصل هذه الوعود إلى أرض الواقع، حيث يزرع المزارعون المحاصيل وتشتري العائلات الغذاء، غالباً ما تبدو النتائج مختلفة. فالخطط الكبرى لا تترجم دائماً إلى مشاريع محددة تساعد الناس بالفعل. إن هذه الفجوة بين السياسات رفيعة المستوى والواقع على الأرض هي اللغز المركزي الذي يواجه الأمن الغذائي العالمي. إنها ليست مجرد مسألة سوء حظ أو نقص في المال؛ بل هي مشكلة هيكلية حيث يمكن للطريقة التي بُنيت بها المنظمات الدولية، وكيفية تواصلها مع بعضها البعض، وكيفية حصولها على تمويلها، أن تعمل في الواقع ضد الأهداف ذاتها التي تحاول تحقيقها.

لقد وضع فريق من الباحثين من جامعة بوليتكنيكا بمدريد (Universidad Politécnica de Madrid) هدفاً لفهم سبب استمرار هذا الانفصال. وقد ركزوا اهتمامهم على ثلاث وكالات رئيسية تابعة للأمم المتحدة تتخذ من روما مقراً لها: منظمة الأغذية والزراعة (الفاو)، وبرنامج الأغذية العالمي، والصندوق الدولي للتنمية الزراعية. هذه المجموعات الثلاث هي المحركات الأساسية لعمل الأمن الغذائي العالمي. ولكل منها وظيفة محددة: إحداها تقدم المشورة الفنية والبيانات، والأخرى تتعامل مع المساعدات الغذائية الطارئة أثناء الأزمات، والثالثة تركز على القروض طويلة الأجل للتنمية الريفية. وبينما يُفترض بها أن تعمل معاً كفريق واحد، وجد الباحثون أن هياكلها الداخلية غالباً ما تجذبها في اتجاهات مختلفة. لا تدعي الدراسة أنها حلت المشكلة، لكنها تقدم طريقة جديدة لرؤية كيف تتناسب القطع مع بعضها البعض، مشيرة إلى أن القضية ليست مجرد مسألة تنسيق، بل تتعلق بالتصميم العميق للنظام نفسه.

ولفهم المشكلة، نظر الباحثون في كيفية تخطيط هذه الوكالات لعملها. فكل وكالة تضع خطتها التفصيلية الخاصة لكل بلد تعمل فيه. تكتب منظمة الأغذية والزراعة "إطار عمل برامج الدول"، ويضع برنامج الأغذي العالمي "خططاً استراتيجية للدول"، ويطور الصندوق الدولي للتنمية الزراعية "برامج الفرص الاستراتيجية للدول". ومن المفترض أن تتماشى هذه الوثائق مع خطة واحدة موحدة للأمم المتحدة في ذلك البلد، والمعروفة باسم "إطار عمل التعاون من أجل التنمية المستدامة". ومن الناحية النظرية، يجب أن تشير كل هذه الخطط إلى نفس الاتجاه، مثل أسطول من السفن يبحر نحو الأفق ذاته. ولكن في الممارسة العملية، وجد الباحثون أن السفن غالباً ما تبحر وفق جداول زمنية مختلفة، وتتبع خرائط مختلفة، وتستجيب لقادة مختلفين.

وقد حددت الدراسة ثلاثة أسباب رئيسية لعدم توافق هذه الخطط. السبب الأول هو "رأسي"، بمعنى أن الاتصال بين المقرات العالمية والمكاتب المحلية في الدول غالباً ما يكون مقطوعاً. إذ تضع الوكالات العالمية أهدافاً عريضة، لكن المكاتب المحلية تضطر للتعامل مع قواعد معقدة وجداول زمنية مختلفة لإنجاز المهام. والسبب الثاني هو "أفقي"، ويشير إلى كيفية تفاعل الوكالات الثلاث مع بعضها البعض. ونظراً لاختلاف مهامها وطرق قياس نجاحها، فإنها غالباً ما ينتهي بها الأمر بالعمل بشكل متوازٍ بدلاً من العمل معاً. فقد تركز إحدى الوكالات على المشاريع الزراعية طويلة الأمد بينما تركز أخرى على الإغاثة الطارئة الفورية، ومن دون آلية قوية لنسج هذه الجهود معاً، يمكن أن يصبح العمل مجزأً.

أما السبب الثالث، وربما الأقوى، فهو مالي. إن الطريقة التي تحصل بها هذه الوكالات على أموالها تشكل ما تقوم به أكثر من أي شيء آخر. فمن الناحية المثالية، يجب أن تتلقى تمويلاً مستقراً يسمح لها بالتخطيط للمدى الطمر. وبدلاً من ذلك، يأتي معظم تمويلها من مانحين يقدمون أموالاً لمشاريع محددة قصيرة الأجل. يشبه هذا الأمر مجموعة من البنائين يحاولون تشييد منزل، لكن كل مانح يدفع فقط مقابل طوبة واحدة أو نافذة محددة، ويملي بالضبط أين يجب وضعها. وهذا يجبر الوكالات على السعي وراء هذه التبرعات المحددة، مما يؤدي غالباً إلى تشغيل مشاريع منفصلة تبدو جيدة للمانحين ولكنها لا تتناسب مع استراتيجية أكبر ومتماسكة. ووجد الباحثون أن هذا الضغط المالي يخلق وضعاً تتنافس فيه الوكالات على الموارد بدلاً من التعاون، مما يجعل من الصعب جداً تنفيذ النهج المتكاملة التي يعد بها القادة العالميون.

وقد طور الباحثون طريقة جديدة للتفكير في هذه المشكلة، أطلقوا عليها اسم "نموذج انهيار التماسك متعدد المستويات". ويشير هذا النموذج إلى أن الفجوة بين الوعود العالمية والعمل المحلي لا تنتج عن خطأ واحد، بل عن رد فعل متسلسل. فعندما يكون التمويل مجزأً، فإنه يضعف قدرة الوكالات على العمل معاً أفقياً. وعندما لا تستطيع العمل معاً، يصبح من الصعب ترجمة الأهداف العالمية إلى خطط محلية رأسياً. وعندما لا تكون الخطط متوافقة، يصبح من الصعب أكثر تأمين التمويل المرن طويل الأمد اللازم لإصلاح هذه الدورة. إنها حلقة تعزز نفسها، حيث يستمر هيكل النظام في إنتاج الفجوات ذاتها، بغض النظر عن مدى رغبة الجميع في النجاح.

كما بحثت الدراسة في دور الدول التي تمول هذه الوكالات. فالحكومات التي تجلس في مجالس إدارة هذه المنظمات غالباً ما ترسل إشارات متضاربة. ففي بعض الاجتماعات، تدعو إلى تعاون أفضل واستراتيجيات موحدة، وفي اجتماعات أخرى، تصر على إبقاء وكالاتها منفصلة وتمويل مشاريع محددة فقط تتوافق مع مصالحها الفورية. ووجد الباحثون أن هذه القرارات من قبل الدول الأعضاء هي محرك رئيسي للمشكلة. فعندما توافق الحكومات على ميزانيات تعتمد بشكل كبير على الأموال المخصصة لأغراض محددة وقصيرة الأجل، فهي في الواقع تخبر الوكالات بأن تعطي الأولوية لمشاريع معينة على حساب الاستراتيجية الموحدة. وهذا يخلق توتراً حيث تُطالب الوكالات بالعمل معاً، لكن الأموال التي تتلقاها تجبرها على العمل بشكل منفصل.

وتخلص الورقة البحثية إلى أن مجرد مطالبة هذه المنظمات بـ "التنسيق بشكل أفضل" ليس كافياً. ويقترح الباحثون أن إصلاح المشكلة يتطلب تغيير القواعد الأساسية للعبة. وهذا يعني النظر في كيفية حوكمة الوكالات، وكيفية اعتماد خططها، والأهم من ذلك، كيفية تمويلها. فإذا كان الهدف هو الحصول على نظام للأمن الغذائي يعمل بسلاسة من المستوى العالمي وصولاً إلى المزارع المحلية، فيجب تغيير الحوافز التي تحرك النظام. وتقترح الدراسة أن الانتقال من التمويل قصير الأجل المحدد لمشاريع معينة نحو موارد أكثر استقراراً ومجمعة يمكن أن يساعد في كسر هذه الدورة. كما تقترح أن الدول الأعضاء بحاجة إلى مواءمة قراراتها عبر مختلف المحافل، لضمان أن الأولويات التي يضعونها في اجتماع ما مدعومة بالتمويل الذي يقرونه في اجتماع آخر.

وفي نهاية المطاف، يقدم هذا البحث تشخيصاً واضحاً لمرض معقد. فهو يظهر أن الفشل المستمر في تحويل وعود الأمن الغذائي العالمي إلى واقع ليس ناتجاً عن نقص في الجهد أو نقص في الأفكار الجيدة. بل هو قضية هيكلية حيث تعمل الطريقة التي بُني بها النظام، والطريقة التي مُوّل بها، والطريقة التي يتخذ بها قادته القرارات، ضد بعضها البعض. ومن خلال فهم هذه الروابط، يأمل الباحثون في تقديم خارطة طريق للإصلاحات المستقبلية. وهم يجادلون بأن التقدم الحقيقي لن يتحقق إلا عندما يتم إعادة تصميم النظام بأكمله لدعم التماسك، وضمان أن الوعود الكبرى التي تُقطع في العواصم العالمية يتم تسليمها بالفعل في الحقول والمطابخ حول العالم.