From Global Commitments to Country Programming: Coherence Challenges in Multilateral Food Security Governance

एक ऐसी दुनिया की कल्पना करें जहाँ दुनिया को खिलाने के नियम भव्य, वैश्विक समझौतों द्वारा लिखे गए हैं, जो भूख मिटाने और लचीली खाद्य प्रणालियाँ बनाने का वादा करते हैं। ये वादे उन नेताओं और संगठनों द्वारा किए जाते हैं जो राजधानियों और सम्मेलनों के कक्षों में मिलते हैं, और भविष्य के लिए महत्वाकांक्षी लक्ष्य निर्धारित करते हैं। फिर भी, जब ये वादे ज़मीन पर पहुँचते हैं, जहाँ किसान फसलें उगाते हैं और परिवार भोजन खरीदते हैं, तो परिणाम अक्सर अलग दिखाई देते हैं। भव्य योजनाएँ हमेशा उन विशिष्ट परियोजनाओं में अनुवादित नहीं होती हैं जो वास्तव में लोगों की मदद करती हैं। उच्च-स्तरीय नीति और ज़मीनी वास्तविकता के बीच का यह अंतर वैश्विक खाद्य सुरक्षा के सामने खड़ा केंद्रीय पहेली है। यह केवल दुर्भाग्य या धन की कमी का मामला नहीं है; यह एक संरचनात्मक समस्या है जहाँ जिस तरह से अंतर्राष्ट्रीय संगठन बनाए गए हैं, वे एक-दूसरे से कैसे बात करते हैं, और उन्हें अपना वित्त पोषण कैसे मिलता है, वह वास्तव में उन लक्ष्यों के विरुद्ध काम कर सकता है जिन्हें वे प्राप्त करने का प्रयास कर रहे हैं।

मैड्रिड के पॉलिटेक्निक विश्वविद्यालय (Universidad Politécnica de Madrid) के शोधकर्ताओं की एक टीम यह समझने के लिए आगे बढ़ी कि यह विच्छेद क्यों बना रहता है। उन्होंने अपना ध्यान रोम में स्थित तीन प्रमुख संयुक्त राष्ट्र एजेंसियों पर केंद्रित किया: खाद्य और कृषि संगठन (FAO), विश्व खाद्य कार्यक्रम (WFP), और कृषि विकास के लिए अंतर्राष्ट्रीय कोष (IFAD)। ये तीन समूह वैश्विक खाद्य सुरक्षा कार्य के प्राथमिक इंजन हैं। प्रत्येक के पास एक विशिष्ट कार्य है: एक तकनीकी सलाह और डेटा प्रदान करता है, दूसरा संकट के दौरान आपातकालीन खाद्य सहायता संभालता है, और तीसरा ग्रामीण विकास के लिए दीर्घकालिक ऋणों पर ध्यान केंद्रित करता है। जबकि उन्हें एक टीम के रूप में मिलकर काम करने के लिए बनाया गया है, शोधकर्ताओं ने पाया कि उनकी आंतरिक संरचनाएं अक्सर उन्हें अलग-अलग दिशाओं में खींचती हैं। यह अध्ययन यह दावा नहीं करता कि इसने समस्या को हल कर दिया है, बल्कि यह यह देखने का एक नया तरीका प्रदान करता है कि हिस्से एक साथ कैसे फिट होते हैं, यह सुझाव देते हुए कि मुद्दा केवल समन्वय का नहीं है, बल्कि स्वयं प्रणाली के गहरे डिज़ाइन का है।

समस्या को समझने के लिए, शोधकर्ताओं ने इन एजेंसियों द्वारा अपने कार्य की योजना बनाने के तरीके को देखा। प्रत्येक एजेंसी उस प्रत्येक देश के लिए अपनी विस्तृत योजना बनाती है जहाँ वह काम करती है। खाद्य और कृषि संगठन एक "कंट्री प्रोग्रामिंग फ्रेमवर्क" लिखता है, विश्व खाद्य कार्यक्रम "कंट्री स्ट्रैटेजिक प्लान्स" बनाता है, और कृषि विकास के लिए अंतर्राष्ट्रीय कोष "कंट्री स्ट्रैटेजिक अपॉर्चुनिटी प्रोग्राम्स" विकसित करता है। ये दस्तावेज़ उस देश में संयुक्त राष्ट्र की एक एकल, एकीकृत योजना के साथ मेल खाने चाहिए, जिसे 'सस्टेनेबल डेवलपमेंट कोऑपरेशन फ्रेमवर्क' के रूप में जाना जाता है। सिद्धांत में, ये सभी योजनाएँ एक ही दिशा में संकेत देनी चाहिए, जैसे जहाजों का एक बेड़ा एक ही क्षितिज की ओर बढ़ रहा हो। हालाँकि, व्यवहार में, शोधकर्ताओं ने पाया कि जहाज अक्सर अलग-अलग समय सारिणी पर चलते हैं, अलग-अलग मानचित्रों का अनुसरण करते हैं, और अलग-अलग капитаनों को जवाब देते हैं।

अध्ययन ने तीन मुख्य कारणों की पहचान की कि ये योजनाएँ तालमेल क्यों नहीं बिठा पातीं। पहला कारण ऊर्ध्वाधर (vertical) है, जिसका अर्थ है कि वैश्विक मुख्यालय और स्थानीय देश कार्यालयों के बीच का संबंध अक्सर टूटा हुआ होता है। वैश्विक एजेंसियां व्यापक लक्ष्य निर्धारित करती हैं, लेकिन स्थानीय कार्यालयों को चीजें करने के लिए जटिल नियमों और विभिन्न समय-सीमाओं के माध्यम से रास्ता बनाना पड़ता है। दूसरा कारण क्षैतिज (horizontal) है, जो यह बताता है कि तीनों एजेंसियां आपस में कैसे परस्पर क्रिया करती हैं। क्योंकि उनके पास अलग-अलग जनादेश और सफलता को मापने के अलग-अलग तरीके हैं, वे अक्सर एक साथ काम करने के बजाय समानांतर काम करती हैं। एक एजेंसी दीर्घकालिक खेती की परियोजनाओं पर केंद्रित हो सकती है जबकि दूसरी तत्काल आपातकालीन राहत पर केंद्रित हो सकती है, और इन प्रयासों को एक साथ बुनने के लिए एक मजबूत तंत्र के बिना, कार्य खंडित हो सकता है।

तीसरा और शायद सबसे शक्तिशाली कारण वित्तीय है। ये एजेंसियां अपना पैसा कैसे प्राप्त करती हैं, यह लगभग किसी भी अन्य चीज़ की तुलना में उनके कार्यों को आकार देता है। आदर्श रूप से, उन्हें एक स्थिर धनराशि मिलनी चाहिए जो उन्हें दीर्घकालिक योजना बनाने की अनुमति दे। इसके बजाय, उनका अधिकांश वित्त पोषण उन दाताओं से आता है जो विशिष्ट, अल्पकालिक परियोजनाओं के लिए धन देते हैं। यह उन बिल्डरों के समूह की तरह है जो एक घर बनाने की कोशिश कर रहे हैं, लेकिन प्रत्येक दाता केवल एक एकल ईंट या एक विशिष्ट खिड़की के लिए भुगतान करता है, और वे निर्देश देते हैं कि इसे ठीक कहाँ लगाया जाना चाहिए। यह एजेंसियों को इन विशिष्ट दानों के पीछे भागने के लिए मजबूर करता है, जिससे अक्सर वे अलग-अलग परियोजनाएं चलाती हैं जो दाताओं को अच्छी लगती हैं लेकिन एक बड़ी, सुसंगत रणनीति में फिट नहीं होती हैं। शोधकर्ताओं ने पाया कि यह वित्तीय दबाव एक ऐसी स्थिति पैदा करता है जहाँ एजेंसियां सहयोग करने के बजाय संसाधनों के लिए प्रतिस्पर्धा करती हैं, जिससे एकीकृत दृष्टिकोणों को लागू करना बहुत कठिन हो जाता है जिसका वैश्विक नेता वादा करते हैं।

शोधकर्ताओं ने इस समस्या के बारे में सोचने का एक नया तरीका विकसित किया, जिसे वे 'मल्टी-लेवल कोहेरेंस ब्रेकडाउन मॉडल' कहते हैं। यह मॉडल बताता है कि वैश्विक वादों और स्थानीय कार्रवाई के बीच का अंतर किसी एक गलती के कारण नहीं, बल्कि एक श्रृंखला प्रतिक्रिया (chain reaction) के कारण होता है। जब वित्त पोषण खंडित होता है, तो यह एजेंसियों की क्षैतिज रूप से एक साथ काम करने की क्षमता को कमजोर करता है। जब वे एक साथ काम नहीं कर पाते हैं, तो वैश्विक लक्ष्यों को स्थानीय योजनाओं में अनुवादित करना कठिन हो जाता है। और जब योजनाएं संरेखित नहीं होती हैं, तो उस प्रकार का लचीला, दीर्घकालिक वित्त पोषण सुरक्षित करना और भी कठिन हो जाता है जिसकी आवश्यकता इस चक्र को तोड़ने के लिए होती है। यह एक स्व-सुदृढ़ लूप (self-reinforcing loop) है जहाँ प्रणाली की संरचना वही अंतराल उत्पन्न करती रहती है, चाहे वे कितना भी सफल होने की इच्छा क्यों न रखें।

अध्ययन ने उन देशों की भूमिका को भी देखा जो इन एजेंसियों को वित्त पोषित करते हैं। वे सरकारें जो इन संगठनों के बोर्ड में बैठती हैं, अक्सर मिश्रित संकेत भेजती हैं। कुछ बैठकों में, वे बेहतर सहयोग और एकीकृत रणनीतियों का आह्वान करती हैं। अन्य में, वे अपनी एजेंसियों को अलग रखने और केवल उन विशिष्ट परियोजनाओं के लिए धन देने पर जोर देती हैं जो उनके तात्कालिक हितों से मेल खाती हैं। शोधकर्ताओं ने पाया कि सदस्य राज्यों के ये निर्णय समस्या का एक प्रमुख चालक हैं। जब सरकारें ऐसे बजट को मंजूरी देती हैं जो अत्यधिक अल्पकालिक, लक्षित धन पर निर्भर हैं, तो वे प्रभावी रूप से एजेंसियों को एक एकीकृत रणनीति के बजाय विशिष्ट परियोजनाओं को प्राथमिकता देने का आदेश दे रही होती हैं। यह एक ऐसा तनाव पैदा करता है जहाँ एजेंसियों को एक साथ काम करने के लिए कहा जाता है, लेकिन उन्हें मिलने वाला पैसा उन्हें अलग-अलग काम करने के लिए मजबूर करता है।

यह शोध निष्कर्ष निकालता है कि इन संगठनों से केवल "बेहतर समन्वय" करने के लिए कहना पर्याप्त नहीं है। शोधकर्ताओं का सुझाव है कि समस्या को ठीक करने के लिए खेल के अंतर्निहित नियमों को बदलने की आवश्यकता है। इसका अर्थ है कि एजेंसियों के शासन, उनकी योजनाओं की स्वीकृति, और सबसे महत्वपूर्ण रूप से, उनके वित्त पोषण के तरीके को देखना। यदि लक्ष्य एक ऐसी खाद्य सुरक्षा प्रणाली होना है जो वैश्विक स्तर से लेकर स्थानीय खेत तक निर्बाध रूप से काम करे, तो उन प्रोत्साहनों को बदलना होगा जो प्रणाली को संचालित करते हैं। अध्ययन सुझाव देता है कि अल्पकालिक, परियोजना-विशिष्ट वित्त पोषण से हटकर अधिक अनुमानित, सामूहिक संसाधनों की ओर बढ़ने से इस चक्र को तोड़ने में मदद मिल सकती है। यह यह भी सुझाव देता है कि सदस्य राज्यों को विभिन्न मंचों में अपने निर्णयों को संरेखित करने की आवश्यकता है, यह सुनिश्चित करते हुए कि एक बैठक में उनके द्वारा निर्धारित प्राथमिकताएं दूसरी बैठक में उनके द्वारा अनुमोदित धन द्वारा समर्थित हों।

अंततः, यह शोध एक जटिल बीमारी का स्पष्ट निदान प्रस्तुत करता है। यह दिखाता है कि वैश्विक खाद्य सुरक्षा के वादों को वास्तविकता में बदलने में निरंतर विफलता प्रयास की कमी या अच्छे विचारों की कमी नहीं है। यह एक संरचनात्मक मुद्दा है जहाँ जिस तरह से प्रणाली बनाई गई है, जिस तरह से इसे वित्त पोषित किया गया है, और जिस तरह से इसके नेता निर्णय लेते हैं, वे सभी एक-दूसरे के विरुद्ध काम करते हैं। इन संबंधों को समझकर, शोधकर्ता उम्मीद करते हैं कि वे भविष्य के सुधारों के लिए एक रोडमैप प्रदान करेंगे। उनका तर्क है कि वास्तविक प्रगति तभी होगी जब पूरी प्रणाली को सामंजस्य (coherence) का समर्थन करने के लिए पुनर्गठित किया जाएगा, यह सुनिश्चित करते हुए कि वैश्विक राजधानियों में किए गए भव्य वादे वास्तव में दुनिया के खेतों और रसोईघरों तक पहुँचें।