From Global Commitments to Country Programming: Coherence Challenges in Multilateral Food Security Governance

Imagine um mundo onde as regras para alimentar o planeta são escritas em grandes acordos globais, prometendo acabar com a fome e construir sistemas alimentares resilientes. Essas promessas são feitas por líderes e organizações que se reúnem em capitais e salas de conferências, estabelecendo metas ambiciosas para o futuro. No entanto, quando essas promessas chegam ao terreno, onde os agricultores plantam culturas e as famílias compram alimentos, os resultados muitas vezes parecem diferentes. Os grandes planos nem sempre se traduzem nos projetos específicos que realmente ajudam as pessoas. Essa lacuna entre a política de alto nível e a realidade no terreno é o enigma central que enfrenta a segurança alimentar global. Não é simplesmente uma questão de má sorte ou de falta de dinheiro; é um problema estrutural onde a forma como as organizações internacionais são construídas, como elas conversam entre si e como obtêm o seu financiamento podem, na verdade, trabalhar contra os próprios objetivos que tentam alcançar.

Uma equipa de investigadores da Universidad Politécnica de Madrid partiu para compreender por que razão este desfasamento persiste. Eles concentraram a sua atenção em três grandes agências das Nações Unidas sediadas em Roma: a Organização para a Alimentação e a Agricultura, o Programa Mundial de Alimentos e o Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrícola. Estes três grupos são os principais motores do trabalho de segurança alimentar global. Cada um tem uma função específica: um fornece aconselhamento técnico e dados, outro lida com a ajuda alimentar de emergência durante crises e o terceiro foca-se em empréstimos de longo prazo para o desenvolvimento rural. Embora devam trabalhar juntas como uma equipa, os investigadores descobriram que as suas estruturas internas muitas vezes as puxam em direções diferentes. O estudo não afirma ter resolvido o problema, mas oferece uma nova forma de ver como as peças se encaixam, sugerindo que a questão não é apenas de coordenação, mas sim do próprio desenho profundo do sistema.

Para compreender o problema, os investigadores analisaram como estas agências planeiam o seu trabalho. Cada agência cria o seu próprio plano detalhado para cada país onde opera. A Organização para a Alimentação e a Agricultura escreve um "Quadro de Programação de País", o Programa Mundial de Alimentos cria "Planos Estratégicos de País" e o Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrícola desenvolve "Programas de Oportunidades Estratégicas de País". Estes documentos deveriam alinhar-se com um plano único e unificado para as Nações Unidas naquele país, conhecido como Quadro de Cooperação para o Desenvolvimento Sustentável. Em teoria, todos estes planos deveriam apontar para a mesma direção, como uma frota de navios navegando em direção ao mesmo horizonte. Na prática, porém, os investigadores descobriram que os navios muitas vezes navegam em horários diferentes, seguem mapas diferentes e respondem a capitães diferentes.

O estudo identificou três razões principais pelas quais estes planos falham no alinhamento. A primeira razão é vertical, significando que a ligação entre a sede global e os escritórios locais no país é frequentemente interrompida. As agências globais estabelecem objetivos amplos, mas os escritórios locais têm de navegar por regras complexas e cronogramas diferentes para conseguir realizar as tarefas. A segunda razão é horizontal, referindo-se a como as três agências interagem entre si. Como têm mandatos e formas diferentes de medir o sucesso, acabam frequentemente por trabalhar em paralelo em vez de trabalharem juntas. Uma agência pode estar focada em projetos agrícolas de longo prazo, enquanto outra está focada no alívio imediato de emergência e, sem um mecanismo forte para tecer estes esforços, o trabalho pode tornar-se fragmentado.

A terceira razão, e talvez a mais poderosa, é financeira. A forma como estas agências obtêm o seu dinheiro molda o que elas fazem mais do que quase qualquer outra coisa. Idealmente, elas receberiam um fundo constante que lhes permitisse planear a longo prazo. Em vez disso, a maior parte do seu financiamento vem de doadores que dão dinheiro para projetos específicos e de curto prazo. Isto é como um grupo de construtores a tentar construir uma casa, mas cada doador paga apenas para um único tijolo ou uma janela específica, e dita exatamente onde ela deve ser colocada. Isto força as agências a perseguir estas doações específicas, levando frequentemente à execução de projetos separados que parecem bons para os doadores, mas que não se encaixam numa estratégia maior e coerente. Os investigadores descobriram que esta pressão financeira cria uma situação em que as agências competem por recursos em vez de colaborarem, tornando muito difícil implementar as abordagens integradas que os líderes globais prometem.

Os investigadores desenvolveram uma nova forma de pensar sobre este problema, que chamam de Modelo de Rutura de Coerência Multinível. Este modelo sugere que a lacuna entre as promessas globais e a ação local não é causada por um único erro, mas por uma reação em cadeia. Quando o financiamento é fragmentado, enfraquece a capacidade das agências de trabalharem juntas horizontalmente. Quando elas não conseguem trabalhar juntas, torna-se mais difícil traduzir os objetivos globais em planos locais verticalmente. E quando os planos não estão alinhados, torna-se ainda mais difícil garantir o tipo de financiamento flexível e de longo prazo necessário para corrigir o ciclo. É um ciclo de auto-reforço onde a estrutura do sistema continua a produzir as mesmas lacunas, independentemente de quanto todos queiram ter sucesso.

O estudo também analisou o papel dos países que financiam estas agências. Os governos que se sentam nos conselhos destas organizações frequentemente enviam sinais contraditórios. Em algumas reuniões, pedem melhor cooperação e estratégias unificadas. Noutras, insistem em manter as suas próprias agências separadas e em financiar apenas projetos específicos que correspondam aos seus interesses imediatos. Os investigadores descobriram que estas decisões dos Estados-membros são um grande motor do problema. Quando os governos aprovam orçamentos que dependem fortemente de dinheiro consignado a curto prazo, estão efetivamente a dizer às agências para priorizarem projetos específicos em detrimento de uma estratégia unificada. Isto cria uma tensão onde as agências são instruídas a trabalhar juntas, mas o dinheiro que recebem força-as a trabalhar separadamente.

O artigo conclui que simplesmente pedir a estas organizações para "coordenarem melhor" não é suficiente. Os investigadores sugerem que corrigir o problema exige mudar as regras subjacentes do jogo. Isto significa olhar para a forma como as agências são governadas, como os seus planos são aprovados e, mais importante, como são financiadas. Se o objetivo é ter um sistema de segurança alimentar que funcione perfeitamente desde o nível global até à exploração agrícola local, então os incentivos que movem o sistema devem ser alterados. O estudo sugere que passar de um financiamento de curto prazo e específico para projetos para recursos mais previsíveis e agregados poderia ajudar a quebrar o ciclo. Sugere também que os Estados-membros precisam de alinhar as suas decisões em diferentes fóruns, garantindo que as prioridades definidas numa reunião sejam apoiadas pelo financiamento aprovado noutra.

Em última análise, esta investigação oferece um diagnóstico claro de uma doença complexa. Mostra que a persistente falha em transformar as promessas de segurança alimentar global em realidade não é uma falta de esforço ou uma falta de boas ideias. É uma questão estrutural onde a forma como o sistema é construído, a forma como é financiado e a forma como os seus líderes tomam decisões trabalham todas umas contra as outras. Ao compreender estas conexões, os investigadores esperam fornecer um roteiro para futuras reformas. Eles argumentam que o verdadeiro progresso só virá quando todo o sistema for redesenhado para apoiar a coerência, garantindo que as grandes promessas feitas nas capitais globais sejam realmente entregues nos campos e nas cozinhas do mundo.