From Global Commitments to Country Programming: Coherence Challenges in Multilateral Food Security Governance

Stellen Sie sich eine Welt vor, in der die Regeln für die Ernährung des Planeten in großen, globalen Abkommen festgehalten sind, die versprechen, den Hunger zu beenden und widerstandsfähige Ernährungssysteme aufzubauen. Diese Versprechen werden von Leitern und Organisationen gemacht, die sich in Hauptstädten und Konferenzsälen treffen und ehrgeizige Ziele für die Zukunft setzen. Doch wenn diese Versprechen den Boden erreichen, dort, wo Landwirte ihre Ernte säen und Familien Lebensmittel kaufen, sieht das Ergebnis oft anders aus. Die großen Pläne lassen sich nicht immer in die spezifischen Projekte übersetzen, die Menschen tatsächlich helfen. Diese Lücke zwischen politischer Gestaltung auf hoher Ebene und der Realität vor Ort ist das zentrale Rätsel der globalen Ernährungssicherheit. Es handelt sich nicht einfach um eine Frage von Pech oder mangelndem Geld; es ist ein strukturelles Problem, bei dem die Art und Weise, wie internationale Organisationen aufgebaut sind, wie sie miteinander kommunizieren und wie sie ihre Finanzierung erhalten, tatsächlich gegen die sehr Ziele arbeiten kann, die sie zu erreichen versuchen.

Ein Team von Forschern der Universidad Politécnica de Madrid setzte sich zum Ziel zu verstehen, warum diese Diskrepanz fortbesteht. Sie konzentrierten ihre Aufmerksamkeit auf drei große Vereinten Nationen-Organisationen mit Sitz in Rom: die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO), das Welternährungsprogramm (WFP) und den Internationalen Fonds zur Unterstützung von Agrarprojekten (IFAD). Diese drei Gruppen sind die primären Motoren der globalen Arbeit zur Ernährungssicherheit. Jede hat eine spezifische Aufgabe: Die eine liefert technische Beratung und Daten, eine andere kümmert sich um humanitäre Hilfe in Krisenzeiten und die dritte konzentriert sich auf langfristige Kredite für die ländliche Entwicklung. Obwohl sie eigentlich als Team zusammenarbeiten sollen, stellten die Forscher fest, dass ihre internen Strukturen sie oft in unterschiedliche Richtungen ziehen. Die Studie behauptet nicht, das Problem gelöst zu zu haben, bietet aber eine neue Sichtweise darauf, wie die Teile zusammenpassen, und legt nahe, dass das Problem nicht nur die Koordination ist, sondern das tiefe Design des Systems selbst.

Um das Problem zu verstehen, untersuchten die Forscher, wie diese Organisationen ihre Arbeit planen. Jede Organisation erstellt ihren eigenen detaillierten Plan für jedes Land, in dem sie tätig ist. Die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation verfasst einen „Country Programming Framework“, das Welternährungsprogramm erstellt „Country Strategic Plans“ und der Internationale Fonds zur Unterstützung von Agrarprojekten entwickelt „Country Strategic Opportunities Programmes“. Diese Dokumente sollen mit einem einzigen, einheitlichen Plan für die Vereinten Nationen in diesem Land übereinstimmen, bekannt als Sustainable Development Cooperation Framework. In der Theorie sollten all diese Pläne in dieselbe Richtung weisen, wie eine Flotte von Schiffen, die auf denselben Horizont zusteuert. In der Praxis stellten die Forscher jedoch fest, dass die Schiffe oft nach unterschiedlichen Zeitplänen segeln, unterschiedlichen Karten folgen und verschiedenen Kapitänen antworten.

Die Studie identifizierte drei Hauptgründe, warum diese Pläne nicht harmonieren. Der erste Grund ist vertikal, was bedeutet, dass die Verbindung zwischen der globalen Zentrale und den lokalen Länderbüros oft unterbrochen ist. Die globalen Organisationen setzen breite Ziele, aber die lokalen Büros müssen komplexe Regeln und unterschiedliche Zeitpläne bewältigen, um Aufgaben zu erfüllen. Der zweite Grund ist horizontal, was sich auf die Interaktion der drei Organisationen untereinander bezieht. Da sie unterschiedliche Mandate und unterschiedliche Wege zur Erfolgsmessung haben, arbeiten sie oft eher parallel als zusammen. Eine Organisation konzentriert sich vielleicht auf langfristige landwirtschaftliche Projekte, während eine andere auf unmittelbare Nothilfe fokussiert ist; ohne einen starken Mechanismus, um diese Bemühungen miteinander zu verweben, kann die Arbeit fragmentiert werden.

Der dritte und vielleicht mächtigste Grund ist finanzieller Natur. Die Art und Weise, wie diese Organisationen ihr Geld erhalten, prägt ihr Handeln mehr als fast alles andere. Idealerweise würden sie einen stetigen Geldpool erhalten, der es ihnen ermöglicht, langfristig zu planen. Stattdessen stammt der Großteil ihrer Finanzierung von Spendern, die Geld für spezifische, kurzfristige Projekte geben. Dies ist vergleichbar mit einer Gruppe von Bauarbeitern, die versuchen, ein Haus zu bauen, aber jeder Spender bezahlt nur für einen einzelnen Ziegel oder ein bestimmtes Fenster und schreibt genau vor, wo es platziert werden muss. Dies zwingt die Organisationen dazu, diesen spezifischen Spenden nachzujagen, was oft dazu führt, dass sie separate Projekte durchführen, die gut für die Spender aussehen, aber nicht in eine größere, kohärente Strategie passen. Die Forscher fanden heraus, dass dieser finanzielle Druck zu einer Situation führt, in der die Organisationen um Ressourcen konkurrieren, anstatt zusammenzuarbeiten, was es sehr schwierig macht, die integrierten Ansätze umzusetzen, die globale Führer versprechen.

Die Forscher entwickelten eine neue Denkweise für dieses Problem, die sie das „Multi-level Coherence Breakdown Model“ nennen. Dieses Modell legt nahe, dass die Lücke zwischen globalen Versprechen und lokalem Handeln nicht durch einen einzelnen Fehler verursacht wird, sondern durch eine Kettenreaktion. Wenn die Finanzierung fragmentiert ist, schwächt dies die Fähigkeit der Organisationen, horizontal zusammenzuarbeiten. Wenn sie nicht zusammenarbeiten können, wird es schwieriger, globale Ziele vertikal in lokale Pläne zu übersetzen. Und wenn die Pläne nicht aufeinander abgestimmt sind, wird es noch schwieriger, die Art von flexibler, langfristiger Finanzierung zu sichern, die notwendig ist, um diesen Kreislauf zu durchbrechen. Es ist eine sich selbst verstärkende Schleife, in der die Struktur des Systems immer wieder dieselben Lücken produziert, ungeachtet dessen, wie sehr alle erfolgreich sein wollen.

Die Studie untersuchte auch die Rolle der Länder, die diese Organisationen finanzieren. Die Regierungen, die in den Vorständen dieser Organisationen sitzen, senden oft gemischte Signale. In einigen Sitzungen fordern sie bessere Kooperation und einheitliche Strategien, in anderen bestehen sie darauf, ihre eigenen Agenturen getrennt zu halten und nur spezifische Projekte zu finanzieren, die ihren unmittelbaren Interessen entsprechen. Die Forscher fanden heraus, dass diese Entscheidungen der Mitgliedstaaten ein wesentlicher Treiber des Problems sind. Wenn Regierungen Budgets genehmigen, die stark auf kurzfristiges, zweckgebundenes Geld angewiesen sind, sagen sie den Organisationen effektiv, dass sie spezifische Projekte gegenüber einer einheitlichen Strategie priorisieren sollen. Dies schafft eine Spannung, in der die Organisationen zwar angewiesen werden, zusammenzuarbeiten, das Geld, das sie erhalten, sie aber dazu zwingt, getrennt zu agieren.

Das Paper kommt zu dem Schluss, dass es nicht ausreicht, diese Organisationen einfach nur dazu aufzufordern, „besser zu koordinieren“. Die Forscher schlagen vor, dass die Lösung des Problems eine Änderung der zugrunde liegenden Spielregeln erfordert. Das bedeutet, die Art und Weise zu betrachten, wie die Organisationen gesteuert, wie ihre Pläne genehmigt und – am wichtigsten – wie sie finanziert werden. Wenn das Ziel ein Ernährungssicherheitssystem ist, das nahtlos vom globalen Niveau bis hin zum lokalen Bauern funktioniert, dann müssen die Anreize, die das System antreiben, geändert werden. Die Studie legt nahe, dass der Übergang von kurzfristiger, projektspezifischer Finanzierung hin zu vorhersehbareren, gebündelten Ressourcen helfen könnte, den Kreislauf zu durchbrechen. Sie schlägt zudem vor, dass die Mitgliedstaaten ihre Entscheidungen über verschiedene Foren hinweg abstimmen müssen, um sicherzustellen, dass die Prioritäten, die sie in einem Treffen setzen, auch durch die Finanzierung unterstützt werden, die sie in einem anderen genehmigen.

Letztlich bietet diese Forschung eine klare Diagnose einer komplexen Krankheit. Sie zeigt, dass das anhaltende Scheitern dabei, globale Versprechen zur Ernährungssicherheit in die Realität umzusetzen, nicht an einem Mangel an Bemühungen oder guten Ideen liegt. Es ist ein strukturelles Problem, bei dem die Art und Weise, wie das System aufgebaut ist, wie es finanziert wird und wie seine Leiter Entscheidungen treffen, allesamt gegeneinander arbeiten. Durch das Verständnis dieser Zusammenhänge hoffen die Forscher, einen Fahrplan für zukünftige Reformen zu liefern. Sie argumentieren, dass echter Fortschritt erst dann möglich sein wird, wenn das gesamte System neu gestaltet wird, um Kohärenz zu unterstützen, damit die großen Versprechen, die in den globalen Hauptstädten gegeben werden, tatsächlich auf den Feldern und in den Küchen der Welt ankommen.