From Global Commitments to Country Programming: Coherence Challenges in Multilateral Food Security Governance

Imagina un mundo donde las reglas para alimentar al planeta se escriben en grandes acuerdos globales, que prometen acabar con el hambre y construir sistemas alimentarios resilientes. Estas promesas son hechas por líderes y organizaciones que se reúnen en capitales y salas de conferencias, estableciendo metas ambiciosas para el futuro. Sin embargo, cuando estas promesas llegan al terreno, donde los agricultores siembran cultivos y las familias compran alimentos, los resultados suelen ser diferentes. Los grandes planes no siempre se traducen en los proyectos específicos que realmente ayudan a las personas. Esta brecha entre la política de alto nivel y la realidad sobre el terreno es el rompecabezas central que enfrenta la seguridad alimentaria mundial. No es simplemente una cuestión de mala suerte o de falta de dinero; es un problema estructural donde la forma en que las organizaciones internacionales están construidas, cómo se comunican entre sí y cómo obtienen su financiación pueden, de hecho, trabajar en contra de los mismos objetivos que intentan alcanzar.

Un equipo de investigadores de la Universidad Politécnica de Madrid se propuso comprender por qué persiste este desencuentro. Centraron su atención en tres importantes agencias de las Naciones Unidas con sede en Roma: la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, el Programa Mundial de Alimentos y el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola. Estos tres grupos son los principales motores del trabajo de seguridad alimentaria mundial. Cada uno tiene una tarea específica: uno proporciona asesoramiento técnico y datos, otro gestiona la ayuda alimentaria de emergencia durante las crisis, y el tercero se centra en préstamos a largo plazo para el desarrollo rural. Aunque están destinados a trabajar juntos como un equipo, los investigadores descubrieron que sus estructuras internas a menudo los empujan en direcciones diferentes. El estudio no pretende haber resuelto el problema, sino que ofrece una nueva forma de ver cómo encajan las piezas, sugiriendo que el problema no es solo de coordinación, sino del diseño profundo del sistema mismo.

Para entender el problema, los investigadores analizaron cómo estas agencias planifican su trabajo. Cada agencia crea su propio plan detallado para cada país en el que opera. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura redacta un "Marco de Programación de País", el Programa Mundial de Alimentos crea "Planes Estratégicos de País" y el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola desarrolla "Programas de Oportunidades Estratégicas de País". Estos documentos deben alinearse con un plan único y unificado para las Naciones Unidas en ese país, conocido como el Marco de Cooperación para el Desarrollo Sostenible. En teoría, todos estos planes deberían apuntar en la misma dirección, como una flota de barcos navegando hacia el mismo horizonte. En la práctica, sin embargo, los investigadores descubrieron que los barcos a menudo navegan con diferentes horarios, siguen diferentes mapas y responden a diferentes capitanes.

El estudio identificó tres razones principales por las que estos planes no logran alinearse. La primera es vertical, lo que significa que la conexión entre la sede global y las oficinas locales en los países suele estar rota. Las agencias globales establecen metas amplias, pero las oficinas locales tienen que navegar por reglas compleas y diferentes cronogramas para lograr las cosas. La segunda es horizontal, refiriéndose a cómo interactúan las tres agencias entre sí. Debido a que tienen mandatos y formas diferentes de medir el éxito, a menudo terminan trabajando de forma paralela en lugar de conjunta. Una agencia podría estar centrada en proyectos agrícolas a largo plazo mientras otra se enfoca en la ayuda de emergencia inmediata, y sin un mecanismo sólido para entrelazar estos esfuerzos, el trabajo puede volverse fragmentado.

La tercera razón, y quizás la más poderosa, es financiera. La forma en que estas agencias obtienen su dinero moldea lo que hacen más que casi cualquier otra cosa. Idealmente, recibirían un fondo constante que les permita planificar a largo plazo. En cambio, la mayor parte de su financiación proviene de donantes que dan dinero para proyectos específicos y a corto plazo. Esto es como un grupo de constructores que intenta construir una casa, pero cada donante solo paga por un solo ladrillo o una ventana específica, y dictan exactamente dónde debe ir. Esto obliga a las agjas a perseguir estas donaciones específicas, lo que a menudo conduce a que ejecuten proyectos separados que se ven bien ante los donantes pero que no encajan en una estrategia más amplia y coherente. Los investigadores descubrieron que esta presión financiera crea una situación en la que las agencias compiten por recursos en lugar de colaborar, lo que hace muy difícil implementar los enfoques integrados que los líderes mundiales prometen.

Los investigadores desarrollaron una nueva forma de pensar sobre este problema, que llaman el Modelo de Ruptura de Coherencia Multinivel. Este modelo sugiere que la brecha entre las promesas globales y la acción local no es causada por un solo error, sino por una reacción en cadena. Cuando la financiación es fragmentada, debilita la capacidad de las agencias para trabajar juntas horizontalmente. Cuando no pueden trabajar juntas, se vuelve más difícil traducir las metas globales en planes locales verticalmente. Y cuando los planes no están alineados, se vuelve aún más difícil asegurar el tipo de financiación flexible y a largo plazo necesaria para arreglar el ciclo. Es un bucle que se refuerza a sí mismo donde la estructura del sistema sigue produciendo las mismas brechas, independientemente de cuánto quiera la gente tener éxito.

El estudio también analizó el papel de los países que financian estas agencias. Los gobiernos que se sientan en las juntas directivas de estas organizaciones a menudo envían señales mixtas. En algunas reuniones, piden una mejor cooperación y estrategias unificadas. En otras, insisten en mantener sus propias agencias separadas y en financiar solo proyectos específicos que coincidan con sus intereses inmediatos. Los investigadores descubrieron que estas decisiones de los Estados miembros son un motor principal del problema. Cuando los gobiernos aprueban presupuestos que dependen en gran medida de dinero específico y a corto plazo, están diciendo efectivamente a las agencias que prioricen proyectos específicos sobre una estrategia unificada. Esto crea una tensión donde se les dice a las agencias que trabajen juntas, pero el dinero que reciben las obliga a trabajar por separado.

El documento concluye que simplemente pedir a estas organizaciones que se "coordinen mejor" no es suficiente. Los investigadores sugieren que solucionar el problema requiere cambiar las reglas subyacentes del juego. Esto significa observar cómo se gobiernan las agencias, cómo se aprueban sus planes y, lo más importante, cómo se financian. Si el objetivo es tener un sistema de seguridad alimentaria que funcione perfectamente desde el nivel global hasta la granja local, entonces los incentivos que impulsan el sistema deben cambiarse. El estudio sugiere que alejarse de la financiación de proyectos específicos a corto plazo hacia recursos más predecibles y mancomunados podría ayudar a romper el ciclo. También sugiere que los Estados miembros deben alinear sus decisiones en diferentes foros, asegurando que las prioridades que establecen en una reunión sean respaldadas por la financiación que aprueban en otra.

En última instancia, esta investigación ofrece un diagnóstico claro de una enfermedad compleja. Muestra que el fracaso persistente para convertir las promesas de seguridad alimentaria mundial en realidad no es una falta de esfuerzo o una falta de buenas ideas. Es un problema estructural donde la forma en que el sistema está construido, la forma en que se financia y la forma en que sus líderes toman decisiones, todo trabaja en contra de los demás. Al comprender estas conexiones, los investigadores esperan proporcionar una hoja de ruta para futuras reformas. Argumentan que el verdadero progreso solo vendrá cuando todo el sistema sea rediseñado para apoyar la coherencia, asegurando que las grandes promesas hechas en las capitales mundiales se cumplan realmente en los campos y las cocinas del mundo.