From Global Commitments to Country Programming: Coherence Challenges in Multilateral Food Security Governance

Imaginez un monde où les règles pour nourrir la planète seraient rédigées dans de grands accords mondiaux, promettant de mettre fin à la faim et de construire des systèmes alimentaires résilients. Ces promesses sont faites par des dirigeants et des organisations qui se réunissent dans les capitales et les salles de conférence, fixant des objectifs ambitieux pour l'avenir. Pourtant, lorsque ces promesses atteignent le terrain, là où les agriculteurs plantent les cultures et où les familles achètent de la nourriture, les résultats sont souvent différents. Les grands plans ne se traduisent pas toujours par les projets spécifiques qui aident réellement les gens. Ce fossé entre les politiques de haut niveau et la réalité du terrain est le puzzle central auquel la sécurité alimentaire mondiale est confrontée. Il ne s'agit pas simplement d'une question de malchance ou d'un manque d'argent ; c'est un problème structurel où la manière dont les organisations internationales sont construites, la façon dont elles communiquent entre elles et la manière dont elles obtiennent leur financement peuvent en fait agir contre les objectifs mêmes qu'elles cherchent à atteindre.

Une équipe de chercheurs de l'Universidad Politécnica de Madrid s'est donné pour mission de comprendre pourquoi ce décalage persiste. Ils ont concentré leur attention sur trois grandes agences des Nations Unies basées à Rome : l'Organisation pour l'alimentation et l'agriculture, le Programme alimentaire mondial et le Fonds international de développement agricole. Ces trois groupes sont les principaux moteurs du travail sur la sécurité alimentaire mondiale. Chacun a une mission spécifique : l'un fournit des conseils techniques et des données, un autre gère l'aide alimentaire d'urgence lors des crises, et le troisième se concentre sur les prêts à long terme pour le développement rural. Bien qu'ils soient censés travailler ensemble comme une équipe, les chercheurs ont constaté que leurs structures internes les tirent souvent dans des directions opposées. L'étude ne prétend pas avoir résolu le problème, mais elle offre une nouvelle façon de voir comment les pièces s'assemblent, suggérant que le problème n'est pas seulement une question de coordination, mais de la conception profonde du système lui-même.

Pour comprendre le problème, les chercheurs ont examiné comment ces agences planifient leur travail. Chaque agence crée son propre plan détaillé pour chaque pays où elle opère. L'Organisation pour l'alimentation et l'agriculture rédige un « Cadre de programmation par pays », le Programme alimentaire mondial crée des « Plans stratégiques de pays », et le Fonds international de développement agricole élabore des « Programmes d'opportunités stratégiques de pays ». Ces documents sont censés s'aligner sur un plan unique et unifié pour les Nations Unies dans ce pays, connu sous le nom de Cadre de coopération pour le développement durable. En théorie, tous ces plans devraient pointer dans la même direction, comme une flotte de navires naviguant vers le même horizon. En pratique, cependant, les chercheurs ont constaté que les navires naviguent souvent selon des calendriers différents, suivent des cartes différentes et répondent à des capitaines différents.

L'étude a identifié trois raisons principales pour lesquelles ces plans ne parviennent pas à s'aligner. La première raison est verticale, ce qui signifie que le lien entre le siège mondial et les bureaux locaux dans les pays est souvent rompu. Les agences mondiales fixent des objectifs larges, mais les bureaux locaux doivent naviguer entre des règles complexes et des calendriers différents pour accomplir les tâches. La deuxième raison est horizontale, faisant référence à la manière dont les trois agences interagissent entre elles. Parce qu'elles ont des mandats différents et des façons différentes de mesurer le succès, elles finissent souvent par travailler en parallèle plutôt qu'ensemble. Une agence peut être concentrée sur des projets agricoles à long terme tandis qu'une autre se concentre sur l'aide d'urgence immédiate, et sans un mécanisme solide pour tisser ces efforts ensemble, le travail peut devenir fragmenté.

La troisième raison, et peut-être la plus puissante, est financière. La manière dont ces agences obtiennent leur argent façonne ce qu'elles font plus que presque tout le reste. Idéalement, elles recevraient un fonds stable qui leur permettrait de planifier sur le long terme. Au lieu de cela, la majeure partie de leur financement provient de donateurs qui donnent de l'argent pour des projets spécifiques et à court terme. C'est comme un groupe de bâtisseurs essayant de construire une maison, mais chaque donateur ne paie que pour une seule brique ou une fenêtre spécifique, et dicte exactement où elle doit être placée. Cela force les agences à courir après ces dons spécifiques, ce qui conduit souvent à mener des projets séparés qui plaisent aux donateurs mais ne s'inscrivent pas dans une stratégie globale cohérente. Les chercheurs ont constaté que cette pression financière crée une situation où les agences se font concurrence pour les ressources plutôt que de collaborer, ce qui rend très difficile la mise en œuvre des approches intégrées promises par les dirigeants mondiaux.

Les chercheurs ont développé une nouvelle façon de penser ce problème, qu'ils appellent le Modèle de rupture de cohérence multi-niveaux. Ce modèle suggère que l'écart entre les promesses mondiales et l'action locale n'est pas causé par une seule erreur, mais par une réaction en chaîne. Lorsque le financement est fragmenté, cela affaiblit la capacité des agences à travailler ensemble horizontalement. Lorsqu'elles ne peuvent pas travailler ensemble, il devient plus difficile de traduire les objectifs mondiaux en plans locaux verticalement. Et lorsque les plans ne sont pas alignés, il devient encore plus difficile d'obtenir le type de financement flexible et à long terme nécessaire pour briser le cycle. C'est une boucle auto-renforcée où la structure du système produit les mêmes lacunes, quel que soit le désir de réussite de chacun.

L'étude a également examiné le rôle des pays qui financent ces agences. Les gouvernements qui siègent aux conseils d'administration de ces organisations envoient souvent des signaux contradictoires. Dans certaines réunions, ils appellent à une meilleure coopération et à des stratégies unifiées. Dans d'autres, ils insistent sur le maintien de la séparation de leurs propres agences et sur le financement de projets spécifiques qui correspondent à leurs intérêts immédiats. Les chercheurs ont constaté que ces décisions prises par les États membres sont un moteur majeur du problème. Lorsque les gouvernements approuvent des budgets qui dépendent fortement de l'argent affecté à court terme, ils disent effectivement aux agences de donner la priorité à des projets spécifiques plutôt qu'à une stratégie unifiée. Cela crée une tension où les agences sont sommées de travailler ensemble, mais l'argent qu'elles reçoivent les force à travailler séparément.

L'article conclut que demander simplement à ces organisations de « mieux se coordonner » ne suffit pas. Les chercheurs suggèrent que résoudre le problème nécessite de changer les règles fondamentales du jeu. Cela signifie examiner comment les agences sont gouvernées, comment leurs plans sont approuvés et, surtout, comment elles sont financées. Si l'objectif est d'avoir un système de sécurité alimentaire qui fonctionne de manière fluide, du niveau mondial jusqu'à la ferme locale, alors les incitations qui dirigent le système doivent être modifiées. L'étude suggère que passer d'un financement par projet à court terme vers des ressources mutualisées et plus prévisibles pourrait aider à briser le cycle. Elle suggère également que les États membres doivent aligner leurs décisions à travers différentes instances, en veillant à ce que les priorités fixées dans une réunion soient soutenues par le financement approuvé dans une autre.

Enfin, cette recherche offre un diagnostic clair d'une maladie complexe. Elle montre que l'échec persistant à transformer les promesses de sécurité alimentaire mondiale en réalité n'est pas dû à un manque d'effort ou d'idées de qualité. C'est un problème structurel où la manière dont le système est construit, la façon dont il est financé et la façon dont ses dirigeants prennent des décisions travaillent tous les uns contre les autres. En comprenant ces connexions, les chercheurs espèrent fournir une feuille de route pour les réformes futures. Ils soutiennent qu'un véritable progrès ne viendra que lorsque l'ensemble du système sera redessiné pour soutenir la cohérence, garantissant que les grandes promesses faites dans les capitales mondiales soient réellement tenues dans les champs et les cuisines du monde.